IV SA/Po 467/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 04 marca 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi Kopalni Węgla Brunatnego "K." S. A. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia 11 lutego 2008 r. 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej Kopalni Węgla Brunatnego "K." S. A. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/I. Kucznerowicz /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/P. Miładowski Państwowy Inspektor Sanitarny decyzją nr [...] z 11 lutego 2008r. na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z 14 marca 1985r. z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2006r., nr 122, poz. 851 ze zm., dalej: u.P.I.S.) i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. z 2002r., nr 132, poz. 1115, dalej: rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych) stwierdził u J. K. chorobę zawodową w postaci obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. W uzasadnieniu wskazano, że orzeczeniem lekarskim nr [...] z 27 grudnia 2007r. rozpoznano u J. K. upośledzenie słuchu spowodowane hałasem wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, tj. chorobę zawodową wyszczególnioną pod poz. 21 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych. Organ I instancji ustalił, że J. K. był zatrudniony w Kopalni Węgla Brunatnego "K." i w okresie od 1 marca 1984r. do 30 czerwca 1987r. pracował jako operator przenośników taśmowych przy obsłudze taśm na zwałowarce w narażeniu na hałas na poziomie od 87dB(A) do 94 dB(A) następnie od 1 lipca 1987r. do 31 grudnia 2006r. zatrudniony był na stanowisku przodowego starszego operatora przenośników wielkogabarytowych w narażeniu na hałas o poziomie od 82dB (A) do 84 dB(A). Pierwszym orzeczeniu nr 60/07 z 14 czerwca 2007r. wydanym przez [...] Centrum Medycyny Pracy, Ośrodek nie rozpoznano u J. K. choroby dającej podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej. Organ oparł się na orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z 27 grudnia 2007r. podkreślając, że wydane zostało ono nie tylko w oparciu o dotychczasową dokumentację ale także po przeprowadzeniu szczegółowego badania audiometrycznego przeprowadzonego metodą obiektywną, a nadto pozostaje w zgodzie z zeznaniami świadków. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Kopalnia Węgla Brunatnego "K." w K. S.A. (dalej: KWB "K."), zarzucając jej naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, oraz art. 7, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Podniesiono, że zaskarżona decyzja oparta została na orzeczeniu z 27 grudnia 2007r. które jest lakoniczne i sprzeczne z wcześniejszym orzeczeniem wydanym przez W. Centrum Medycyny Pracy, Ośrodek w K. Oprócz tego zarzucono organowi I instancji, że nie wskazał którym zeznaniom świadków i w jakiej części dał wiarę wobec czego nienależycie ocenił zebrany materiał dowodowy. Decyzją nr [...] z 22 lipca 2008r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji, podzielając podniesione tam argumenty. Ponadto wskazał, że podnoszona w odwołaniu rozbieżność w orzeczeniach lekarskich została wyeliminowana po ponownym badaniu przeprowadzonym przez Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w, Ośrodek w K. W orzeczeniu lekarskim z 1 lipca 2008r. stwierdzono obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem. Odmienne wnioski poprzednich badań mogły zdaniem lekarzy orzeczników wynikać ze specyfiki badania audiometrycznego wymagającego współpracy z pacjentem. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo przeprowadzono również postępowanie dowodowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca spółka podtrzymała swoją argumentację, kwestionując orzeczenia lekarskie – ich zbieżność i charakter procesowy, podnosząc że w istocie są opiniami i podlegają ocenie jak inne dowody. Opowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, przy czym nie ze względów w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art.1 §2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na wstępie rozważań prawnych, zasadnym jest wskazanie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008r. sygn. akt P 23/07 (Dz.U. z 2008r., nr 116, poz. 740, publ. 2 lipca 2008r.), w którym stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm., dalej: k.p.) w zakresie, w jakim przepisy te nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, a także wydane na ich podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powyższe przepisy tracą moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Sąd wskazuje, że w chwili orzekania przez organ I instancji powołane przepisy rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych korzystały z domniemania konstytucyjności, które obalone zostało dopiero "z momentem ogłoszenia wyroku na sali sądowej" w dniu 19 czerwca 2008r. (por. pkt 7.4 wyroku TK z 24 października 2007 r. sygn. akt SK 7/06, publ.: OTK-A 2007/9/108). Natomiast rozstrzygnięcie drugoinstancyjne zapadło w dniu 22 lipca 2008r., czyli zarówno po dacie ogłoszenia wyroku, jak i po dacie jego publikacji w Dzienniku Ustaw. Istotną kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jest ustalenie, czy mimo uznania przepisów wskazanych w orzeczeniu Trybunału za niekonstytucyjne i jednocześnie odroczenia utraty ich mocy obowiązującej do dnia 2 lipca 2009r., winny znaleźć one zastosowanie. W tej mierze Sąd za zasadne uznał wskazać na pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 stycznia 2006r. w sprawie sygn. akt I OPS 4/05 (publ.: ONSAiWSA 2006/2/39), gdzie stwierdzono, że: "Ocena sądu administracyjnego, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznaczają, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi". Skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje słuszność tego poglądu i wskazuje, że znajduje on oparcie w ugruntowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych; zarówno na gruncie przepisów dotyczących chorób zawodowych jak i na gruncie innych aktów prawnych uznanych za niekonstytucyjne, a których utratę mocy Trybunał Konstytucyjny odroczył (por. wyroki NSA: z 23.02.2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05, publ.: Wokanda 2006/5/35, z 28.11.2008r. sygn. akt II OSK 1435/08, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl i z 22.02.2008r. sygn. akt II OSK 1004/06, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z glosą aprobującą glosą R. Batorowicza i J.P Tarno, publ.: ZNSA 1(22)/2009). Stanowisko Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę sprowadza się do uznania, że mimo utrzymania w mocy, przepisy rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych utraciły domniemanie konstytucyjności i nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Wojewódzki sąd administracyjny zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami skargi. To znaczy, że kontrola legalności powinna mieć jak najpełniejszy charakter i odnosić się nie tylko do norm mających bezpośrednie zastosowanie w danej sprawie, ale uwzględniać także orzeczenia w których Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w przedmiocie zgodności Konstytucją R.P. aktów prawa, na których oparto rozstrzygnięcie zaskarżone następnie do Sądu. Zasada oficjalności wyrażona w przytoczonym przepisie art. 134 p.p.s.a. obliguje Sąd do dokonania z urzędu oceny, jakie skutki dla legalności zaskarżonego aktu lub czynności ma orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Biorąc pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim regulacjami, Sąd uznał, że w obrocie prawnym nie mogą pozostawać decyzje oparte na regulacjach rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych uznanych za niezgodne z normami konstytucyjnymi. Organy administracji publicznej nie korzystają z takiej swobody oceny aktów podustawowych pod kątem ich zgodności z ustawami i Konstytucją RP jak sądy, nie może to jednak skutkować ograniczeniem uprawnień Sądu do stwierdzania niezgodności z prawem aktów lub czynności podjętych w oparciu o przepisy niezgodne z normami konstytucyjnymi. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu były powyższe rozważania związane z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i skutkami odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów tam wskazanych. Mimo to Sąd uznał za zasadne odnieść się do niektórych zarzutów skargi wskazując, że decyzje obu instancji wydane zostały między innymi w oparciu o § 8 i po uzyskaniu zgodnie z § 4, § 5 i § 6 przedmiotowego rozporządzenia, orzeczeń lekarskich z jednostek orzeczniczych I i II stopnia. Orzecznictwo sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje, że organy inspekcji sanitarnej związane są rozpoznaniem choroby wskazanym w orzeczeniach lekarskich. Związanie to wynika z potrzeby oparcia się na wiadomościach i wiedzy specjalistycznej, którymi organy nie dysponują. W przypadku gdy orzeczenia lekarskie nie budzą wątpliwości w świetle pozostałego materiału dowodowego, a także wydane zostały przez właściwych orzeczników i w zakresie ich kompetencji – a za takie uznać należy orzeczenia wydane w niniejszej sprawie – to nie ma przeszkód by organy inspekcji sanitarnej oparły się na rozpoznaniu przedstawionym w takich orzeczeniach. Warto zaznaczyć, że również Trybunał Konstytucyjny nie uznał, aby rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych modyfikowało zasadę swobodnej oceny dowodów, sformułowaną w art. 80 k.p.a. Organy oparły się na orzeczeniach lekarskich wydanych przez lekarzy specjalistów uprawnionych do wydawania takich orzeczeń zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 15 września 1997r. (Dz.U. z 1997r., nr 124, poz. 795) w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych. Reasumując powyższe oraz mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 u.s.a., Sąd odmówił zastosowania przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych. Z tego względu orzeczono jak w punkcie 1 wyroku o uchyleniu decyzji organów obu instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP. O kosztach orzeczono jak w punkcie 2 wyroku zasądzając od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej spółki kwotę 240 tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002r., nr 163, poz. 1349 ze zm.). Zgodnie z art. 152 p.p.s.a w punkcie 3 wyroku określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski za nieobecnego z powodu urlopu /-/ P. Miładowski