I OW 179/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. R., P. J. R., C. R., E. Ś., G. K., H. M., J. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta Marki z dnia [...] lutego 1976r. nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego bez budynków, stanowiącego własność S. R. postanawia: odrzucić wniosek Wnioskiem z dnia 24 listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez wskazanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosków B. P., W. R., C. R., P. R. E. Ś., G. K., H. M. i J. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta Marki z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego w Markach, stanowiącego własność S. R. vel R. W uzasadnieniu wniosku Kolegium podało, że ww. decyzją Naczelnik Miasta Marki przejął na własność Państwa gospodarstwo rolne bez budynków, o pow. [...] ha, położone w Markach, zapisane w rejestrze gruntów m. Marki pod nr [...] i [...], stanowiące własność S. R. Dalej Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia [...] marca 2002 r. następcy prawni S. R. wystąpili o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Naczelnika Miasta Marki. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej Naczelnika Miasta Marki. Od decyzji tej strony złożyły odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1700/05, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu, właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji, jak też do uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej ocenia się wg przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zaś zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero później na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia. Następnie Sąd wyjaśnił, że art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywanie gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (będący podstawą decyzji o przejęciu gospodarstwa) stanowił, iż o przejęciu na własność Państwa w trybie tej ustawy orzekał naczelnik gminy. Z kolei odnosząc się do podstawy materialnej rozstrzygnięcia Naczelnika Miasta Marki z dnia [...] lutego 1976r. stwierdził, że podstawę tę stanowił art. 9 ww. ustawy, który został uchylony z dniem 1 lipca 1982 r. na mocy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). W pozostałym zakresie (za wyjątkiem art. 41) ustawa ta z dniem 1 stycznia 1978 r. utraciła moc, w tym również art. 31 ust. 1 statuujący właściwość organu do orzekania w przedmiocie przejęcia gospodarstwa. Taki stan prawny trwał do 30 czerwca 1982 r., kiedy to art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29.05.1974 r. został uchylony w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Dalej Sąd podniósł, że obecnie obowiązujące przepisy prawa administracyjnego nie przewidują przejęcia na podstawie decyzji administracyjnej gospodarstwa rolnego w zamian za rentę. W tej sytuacji należy stwierdzić, że przepisy prawa obowiązującego nie określają, do właściwości jakich organów należy obecnie omawiana kategoria spraw. W ocenie Sądu, skoro obecnie przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają do właściwości jakich organów należy omawiana kategoria spraw dotycząca przejęcia z urzędu gospodarstwa rolnego należy przyjąć, na mocy klauzuli generalnej, właściwość organów gminy. Sąd przytoczył w tym zakresie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o z mianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 162, poz. 124), w myśl którego organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a także art. 17 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Mając na względzie powołane regulacje Sąd uznał, że organem właściwym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie i tym samym stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i decyzja ją poprzedzająca, jako decyzje wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej są nieważne. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał akta administracyjne wraz z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta Marki Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta Marki stwierdzając, że zostały spełnione warunki niezbędne do przejęcia gospodarstwa rolnego stanowiącego własność S. R. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył B. P., a SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2407/07. Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]i, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., umorzyło postępowanie uznając, że nie jest organem właściwym do orzekania w tej sprawie. W dalszej części uzasadnienia wniosku SKO uzasadniając brak swojej właściwości powołało się na ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie dotyczącym sporów kompetencyjnych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji orzekających o przejęciu na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego, a mianowicie postanowień: z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt I OW 9/06, z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 262/05, z dnia 14 grudnia 2004 r., sygn. akt OW 98/04, oraz z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. I OW 226/05 i I OW 236/05. Powołując się na uzasadnienia powyższych postanowień SKO wskazało, że zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w brzmieniu po zmianie ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280), przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a rozwiązanie to zostało utrzymane po kolejnych nowelizacjach, przy czym w art. 18 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) wprowadzono zapis, że ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o "Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa" , należy przez to rozumieć Agencję Nieruchomości Rolnych. Z tych względów, w ocenie SKO, ustalenie organu właściwego winno nastąpić poprzez wskazanie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a., nad Agencja Nieruchomości Rolnych, a organem takim w oparciu o art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 2004r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.), w zakresie zadań określonych w przepisach o kształtowaniu ustroju rolnego jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi. W końcowej części uzasadnienia wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że nie jest organem właściwym do orzekania w sprawie, organem tym jest bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. SKO podkreśliło, że nie miało możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1700/05 z uwagi na brak przymiotu strony w tym postępowaniu (przedmiotem zaskarżenia była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego).W odniesieniu zaś do tego wyroku SKO wyraziło pogląd, że wyrok ten "stoi w jawnej sprzeczności" z wieloma powołanymi we wniosku postanowieniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Miasta Marki jest, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. właściwe miejscowe samorządowe kolegium odwoławcze, na co wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1700/05. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, z których jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać dopuszczalność wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Merytoryczne rozpoznanie wniosku jest bowiem możliwe dopiero wtedy, gdy wniosek jest dopuszczalny (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006/1/5). Dopuszczalność ta jest oceniana w świetle pozytywnego wymogu sformułowanego w art. 64 § 2 P.p.s.a. oraz braku negatywnych przesłanek dopuszczalności określonych w art. 58 § 1 i 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do odrzucenia wniosku określona w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Bezsporne jest, iż w ramach niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1700/05 stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznając, że naruszone zostały przepisy o własności, a więc zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Bowiem organem właściwym - jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny- do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobligowany był przekazać - zgodnie z właściwością - sprawę do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie. Wprawdzie przepis ten nie ma zastosowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże są one związane tym prawomocnym wyrokiem na mocy art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy, a więc i Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne organy, a więc i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Prawomocne orzeczenie pociąga za sobą tę konsekwencję, iż nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia o określonej treści. W niniejszej sprawie treść wyroku jest bezpośrednio związana z uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie braku właściwości po stronie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania sprawy i wskazaniem jako organu właściwego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Nie można więc "oderwać" treści wyroku od dokonanej przez ten Sąd oceny prawnej właściwości organów. W takiej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie musi brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia Sądu, a co za tym idzie nie jest dopuszczalne wystąpienie ze sporem kompetencyjnym. Kwestie właściwości organu zostały bowiem już rozstrzygnięte powołanym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wiąże na mocy art. 170 P.p.s.a. i nie ma tu znaczenia fakt, czy wyrok ten jest błędny. Z tych też względów uznając wniosek za niedopuszczalny, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 ppsa - orzekł jak w sentencji postanowienia.