IV SA/Gl 825/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2009 r. sprawy ze skargi S.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oddala skargę Wnioskiem z [...] r. A.B., opiekun prawny S. B., wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego w postaci łóżka leczniczego [...] ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Do wniosku załączyła m.in. zaświadczenie lekarskie potwierdzające wskazania do stosowania w/wym. łóżka. Pismem z dnia [...]r. p.o. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. poinformował wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, a nadto wyjaśnił, że wskazane we wniosku łóżko rehabilitacyjne jest urządzeniem medycznym, zaś ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej nie przewiduje udzielania dofinansowania do tego typu sprzętu. S. B. reprezentowana przez opiekuna prawnego A. B. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. pismo z dnia [...] r. zatytułowane odwołaniem od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] r., domagając się uchylenia tej decyzji i przyznania wnioskowanej pomocy, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezachowanie wymogów jakim powinna odpowiadać decyzja, w tym braku pouczenia o możliwości jej zaskarżenia oraz art. 35a ust. 1 pkt 7c ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON, poprzez błędne przyjęcie, iż ustawa ta nie przewiduje dofinansowania do sprzętu objętego wnioskiem. Ponadto podniosła, że przy wydaniu decyzji nie uwzględniono słusznego interesu skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 127 oraz art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W motywach uzasadnienia postanowienia wyjaśniono, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 96, poz. 861 ze zm.) podstawą dofinansowania zadań ze środków funduszu jest umowa cywilnoprawna. Przedmiotowa sprawa nie podlega zatem załatwieniu w formie decyzji, co oznacza, że od pisma z dnia [...] r. nie przysługuje odwołanie. Ponadto przywołując wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992r. sygn. akt SA/Gd 746/92 wskazano, że gdy sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, to organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie A. B., działając imieniem S.B., wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów na rzecz skarżącej, zarzucając naruszenie art. 127 w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż odwołanie w tej sprawie było niedopuszczalne oraz przez pozbawienie skarżącej prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Ponadto powtórzono zarzuty zawarte uprzednio w odwołaniu. Zdaniem przedstawiciela skarżącej organ stwierdzając niedopuszczalność odwołania pozbawił skarżącą prawa do merytorycznej kontroli decyzji MOPS-u. Przyjęcie za słuszne stanowiska organu prowadziłoby natomiast do sytuacji, w której tylko urzędnicy MOPS decydowaliby według swojego uznania w kwestii przyznania pomocy. Nadto wskazano, że sytuacja na jaką została narażona skarżąca jest złamaniem podstawowych zasad porządku prawnego wyrażonych w Konstytucji tj. prawo do ochrony zdrowia oraz do godnego życia, stanowi także wyraz oczywistej dyskryminacji osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z ze zm., zwanej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej o dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny. Postanowienie to ma charakter czysto procesowy, a jego podstawę prawną stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej k.p.a.). Tak zakreślony przedmiot skargi mieści się w zakresie właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.. Stosownie do tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zgodzić się wypadnie z wyrażonym w doktrynie poglądem, wedle którego kognicji sądu administracyjnego poddano postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. (zob. J.P. Tarno; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 20 i 114). Zatem dla właściwości tej nie ma znaczenia, to że zgłoszone do organów administracji publicznej żądanie nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Organ podejmując przedmiotowe postanowienie nie rozpoznawał bowiem sprawy merytorycznie lecz jedynie ograniczył się do kwestii procesowych poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z tego oto powodu, iż sprawa objęta tym odwołaniem nie podlega rozpoznaniu w formie decyzji. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że podstawę prawną jego wydania stanowi przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powyższej regulacji wynika, że organ odwoławczy podejmuje w postępowaniu wstępnym czynności zmierzające do ustalenia m.in. czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W rozpoznawanej sprawie organ uznał niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność rozpatrywana w tym zakresie obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od czynności organu, która nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. O tym, czy określona sprawa może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej przesądzają przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie przedstawiciel ustawowy skarżącej wystąpił z wnioskiem o dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny w postaci łóżka leczniczego [...] ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Kwestie związane z dofinansowaniem zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uregulowane zostały w ustawie z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.), zwanej dalej ustawą o rehabilitacji. Stosownie do art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c tej ustawy do zadań powiatu należy dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów. Zadania te są realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie (art. 35a ust. 2 pkt 1). Natomiast art. 35a ust. 4 ustawy zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia, rodzaju zadań powiatu, o których mowa w ust. 1 (art. 35a), które mogą być finansowane ze środków Funduszu, uwzględniając w szczególności wymagania, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także tryb postępowania i zasady ich dofinansowania ze środków Funduszu. Na podstawie tego upoważnienia Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 96, poz. 861ze zm.) Rozporządzenie to w § 2 przewiduje między innymi możliwość finansowania ze środków PFRON w części lub w całości zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, określa jakim kryteriom dochodowym winny odpowiadać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie ze środków Funduszu zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny ( § 5), wskazuje na przypadki wyłączające możliwość dofinansowania ( § 9), określa sposób ubiegania się o dofinansowanie i właściwość miejscową jednostek samorządu powiatu realizujących zadania związane z dofinansowaniem ( § 10), precyzuje treść wniosku, termin ich składania oraz wysokość dofinansowania (§ 11 - § 13). Natomiast w myśl § 14 ust. 1 podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z podmiotem ubiegającym się o dofinansowanie, a więc m.in. z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym. W ust. 2 § 14 sprecyzowano zakres postanowień umowy. Analiza powołanych wyżej regulacji prawnych prowadzi do wniosku, iż dla odmowy przyznania dofinansowania nie przewidziano formy decyzji, natomiast przyznaniu dofinansowania nadano charakter umowy cywilnoprawnej. Gdyby zatem ustawodawca chciał aby dofinansowanie ze środków Funduszu następowało w formie decyzji administracyjnej, to wprost zawarłby taki zapis w ustawie o rehabilitacji zawodowej, jak ma to miejsce w odniesieniu do innych form udzielania pomocy. Taka sytuacja dotyczy na przykład pomocy udzielanej pracodawcy zatrudniającemu osoby niepełnosprawne w postaci miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników. Pomoc w tym zakresie następuje w formie czynności materialno - technicznej w postaci przekazania kwoty miesięcznego dofinansowania na rachunek bankowy pracodawcy, zaś odmowa wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników następuje w formie decyzji (art. 26a-26c ustawy). Ustawodawca we wskazanym przypadku wyraźnie przewidział wydanie decyzji administracyjnej. Można jednocześnie wskazać, że w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie wyrażony został pogląd, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy jak "zezwala", "przydziela", "potwierdza", czy "wyraża zgodę" (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998r. sygn. akt OPS 6/98 ONSA 1999, z. 1, poz. 3 oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999r. sygn. akt OPK 24/99 ONSA 2000, z. 2, poz. 54). Jednakże przepisy art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c, ust. 2 pkt 1, ust. 4 ustawy o rehabilitacji oraz przepisy cyt. rozporządzenia nie przewidują nawet takiej pośredniej kompetencji do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie brak jest takiego wyraźnego zapisu, jak również zapisu, który w formie czasownikowej wskazywałby na decyzyjną formę odmowy udzielenia takiego dofinansowania, to nie można uznać za trafny pogląd opiekuna prawnego skarżącej, iż odmowa udzielenia dofinansowania nastąpiła w formie decyzji administracyjnej. Sam fakt posiadania przez organ kompetencji do wypowiadania się w sprawie udzielenia dofinansowania i dysponowania środkami publicznymi nie wystarczy bowiem do takiego uznania. Tym bardziej, że nie należy do wyjątków posługiwanie się środkami niewładczymi (cywilnoprawnymi) w zakresie wykonywania przez organ administracji zadań publicznych. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 października 2006 r. ( sygn. akt II SA/Bk 274/06 nie publik.), zgodnie z którym przepisy rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. nie tworzą dla osoby ubiegającej się o dofinansowanie uprawnienia do żądania zaspokojenia jego potrzeby finansowej i nie nakładają na organy powiatu obowiązku konkretyzacji uprawnienia w drodze decyzji administracyjnej, przy czym przewidziany rozporządzeniem cywilnoprawny charakter pozytywnego załatwienia wniosku, nie pozwala domniemywać obowiązku wydawania decyzji odmownej w sytuacji niemożności zawarcia umowy (również wyrok WSA w Łodzi z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 800/05 nie publik). Przyjdzie jednocześnie wskazać, że na tle podobnej co do zasady regulacji zawartej w ustawie o rehabilitacji a dotyczącej przyznawania ze środków Funduszu jednorazowych pożyczek w celu ochrony w zakładzie pracy chronionej miejsc pracy osób niepełnosprawnych (art. 32 ust. 1 pkt. 3 ustawy o rehabilitacji przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany ustawy o rehabilitacji Dz. U. Nr 237, poz. 1652, oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania przy udzielaniu zakładom pracy chronionej pomocy finansowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Dz. U. Nr 125, poz. 1161 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. II GPS 1/06 opubl. ONSAiWSA 2006/4/95. Sąd w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził, że analizowane przepisy prawne nie zawierają przesłanek pozwalających na wnioskowanie, że w ramach ogólnej sprawy o udzielenie pożyczki na podstawie umowy można wyodrębnić sprawę administracyjną, w której rozstrzyga się władczo o przyznaniu lub odmowie przyznania pożyczki. Zaliczenie środków PFRON do funduszy celowych, mających charakter publicznoprawny, zdaniem NSA, nie odbiera czynnościom dotyczącym gospodarowania tym funduszem (realizacja zadań) charakteru cywilnoprawnego. Sam przedmiot działania nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że samorząd województwa może działać w tym zakresie tylko w formie aktów administracyjnych. Ponadto Sąd ten stwierdził, że samorząd województwa gospodaruje środkami publicznymi pochodzącymi z PFRON w formach cywilnoprawnych. Umowa cywilnoprawna jest aktem indywidualnym. Przez jej zawarcie następuje konkretyzacja (wybór) kontrahenta oraz określenie praw i obowiązków stron. Wskazanie na umowę jako podstawę udzielenia pomocy oznacza zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia do złożenia takiego zgodnego oświadczenia woli stron. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest prezentowany pogląd, zgodnie z którym jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Oznacza to, że przepisy ustawy wykluczyły organy administracji publicznej od działania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w składzie tu orzekającym powyższe uwagi można w pełni odnieść do zbliżonej sytuacji, jaką jest należące do zadań powiatu na mocy art. 35 a ust. 1 pkt 7 dofinansowanie ze środków PFRON m.in. zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny. Rozporządzenie z dnia 25 czerwca 2002 r. nie zawiera bowiem rodzajowo odmiennych regulacji od wskazanych wyżej w zakresie w jakim następowało udzielanie pożyczki zakładom pracy chronionej. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie przyjęło, iż pisma z dnia [...] r. nie można było uznać za decyzję administracyjną. Prawidłowo bowiem stwierdzono brak przedmiotu zaskarżenia, a co za tym idzie niedopuszczalność odwołania. Na aprobatę zasługuje w tym względzie pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, wedle którego jeśli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania ( wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r. sygn. akt SA/Gd 746/92/S wraz z glosą B. Adamiak publik. OSP 1993/9/178). Natomiast wbrew twierdzeniom zawartym w skardze podstawy do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie nie można upatrywać w regulacji art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728). Ustawa ta nie przewiduje świadczenia z pomocy społecznej w postaci dofinansowania ze środków PFRON (art. 36 tej ustawy). Dofinansowanie w przedmiotowym zakresie reguluje w całości ustawa o rehabilitacji i akty wykonawcze wydane na jej podstawie. Wobec powyższego, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na nieuwzględnienie skargi nie było podstaw do zwrotu kosztów postępowania (art. 200 wskazanej wyżej ustawy).