II SA/Bd 325/09

Dnia 18 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku oraz utrzymania zwierząt na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 7 i pkt 13 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy – Miasto [...], stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części objętej stwierdzeniem nieważności, określonym w pkt 1 wyroku. Rada Miejska [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., Nr [...], poz. [...]; zm. uchwała nr [...] z dnia [...]2006 r.; Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) w sprawie zasad utrzymania czystości i porządku oraz utrzymania zwierząt na terenie Gminy – Miasta [...] – uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy – Miasto [...] (zwany dalej "Regulaminem", stanowiący załącznik nr 1 do ww. uchwały). Na powyższą uchwałę wniósł skargę Prokurator Rejonowy w [...], zarzucając jej: – naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.c.p.g."), upoważniającego radę gminy do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, poprzez zawarcie w § 2 pkt 7 i 13 Regulaminu definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane, podczas gdy zawarte w art. 4 ust. 1 u.c.p.g. upoważnienie nie udziela kompetencji radzie gminy do formułowania definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej oraz innych ustawach, przez co we wskazanym powyżej zakresie uchwała rażąco narusza prawo, – naruszenie przepisu art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w wyniku nieprecyzyjnego przytoczenia w części wstępnej uchwały [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...]2006 r., zmieniającej uchwałę w sprawie wprowadzenia zasad utrzymania czystości i porządku oraz utrzymania zwierząt na terenie gminy-miasta [...] podstawy prawnej upoważniającej Radę Gminy do uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta-Gminy [...] poprzez wskazanie art. 4 u.c.p.g. w sytuacji, gdy podstawą prawną uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy winien być art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 7 i 13 Regulaminu. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w § 2 Regulaminu Rada ustaliła definicję "odpadów niebezpiecznych" w sposób odmienny niż w definicji ustawowej, tj. w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 628 z późn. zm.). Według definicji ustawowej odpady niebezpieczne to odpady: – należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście A załącznika nr 2 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy lub, – należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście B załącznika nr 2 do ustawy i zawierające którykolwiek ze składników wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy. Tymczasem w § 2 pkt 7 Regulaminu wskazano, że odpady niebezpieczne to frakcja odpadów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy o odpadach. Podobnie postąpił prawodawca lokalny definiując w § 2 pkt 13 Regulaminu pojęcie "chodnika". W art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) chodnik został zdefiniowany jako część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Tymczasem w ww. § 2 pkt 13 Regulaminu pojęcie chodnika zostało zawężone do wydzielonej części drogi publicznej służącej do ruchu pieszego w pasie drogowym przylegającym do granicy nieruchomości, z wyjątkiem chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Prokurator podniósł, że takie postępowanie Rady uznane być musi za sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, zawartymi w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w którym wskazano m.in., iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawy nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Stanowisko takie wyrażane jest także w orzecznictwie, w tym m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/2006. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Rada podkreśliła, że skarga odnosi się tylko do słownika definicji pojęć ujętych w § 2 Regulaminu, bez kwestionowania szczegółowych przepisów Regulaminu. Tym samym należy przyjąć, że uchwałodawca nie przekroczył zakresu upoważnienia ustawowego określonego przepisem art. 4 u.c.p.g. Definicja nie jest typowym przepisem materialnym określającym sposób zachowania. Jest to przepis techniczny, który służy zachowaniu precyzji i spójności norm oraz dzięki któremu, jak wskazał Prokurator w skardze – "interpretacja uchwały jest zdecydowanie łatwiejsza". Zgodnie z § 125 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawcze" w uchwale dozwolone jest ustalanie definicji pojęć. Na zasadność i potrzebę ich konstruowania w aktach wykonawczych wskazywał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2002 r., sygn. P. 11/01, OTK-A 2002, nr 4, poz. 2.: "Organ wydający rozporządzenie nie musi być wyraźnie upoważniony do zawarcia w jego treści np. definicji pojęć używanych w tym akcie." Rada podkreśliła, że "w sytuacji braku upoważnienia ustawowego dla zdefiniowanego pojęcia, przyjęta definicja wiąże tylko na gruncie tego aktu prawnego." (Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad ... " pod red. T. Bąkowskiego, ABC 2003 r.). Rada podniosła, że art. 2 u.c.p.g. nie ustala, wiążącej dla całej jej regulacji, definicji "chodnika". Wbrew stanowisku Prokuratora prawodawca nie jest związany lakoniczną definicją tego pojęcia skonstruowaną na potrzeby ustawy o drogach, która reguluje "zasady ruchu na drogach publicznych" (art. 1 ustawy). Również reguły ujęte w "Zasadach techniki prawodawczej" nie ustalają zakazu formułowania przez każdego prawodawcę odmiennej definicji pojęć niż użyte w innych ustawach, ewentualnie poza dyrektywą zachowania spójności z zakresem pojęć użytych w ustawach podstawowych dla danej dziedziny m.in. określanych jako "kodeks" lub "prawo". Natomiast definicja "odpadów niebezpiecznych" w Regulaminie to bezpośrednie odesłanie do ustawy o odpadach. Użyte w § 2 pkt 7 Regulaminu słowo "frakcja" to substancja wyróżniająca się określonymi właściwościami fizycznymi. Zdaniem Rady użyte w Regulaminie definicje nie rodzą niebezpieczeństwa wykładni przepisów Regulaminu w sposób niezgodny z treścią u.c.p.g. czy z ustawą o odpadach. Za bezzasadny Rada uznała także zarzut nieprecyzyjnego określenia podstawy prawnej uchwały. "Granice upoważnienia", o których mowa m.in. w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym określa bowiem cały przepis art. 4 analizowanej ustawy, w szczególności ust. 2, a ust. 3 ustala wytyczną dotyczącą zachowania spójności treści regulaminu w planem gospodarki odpadami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podstawą uchwalenia regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest art. 4 u.c.p.g., który w ustępie 2 precyzyjnie wskazuje kwestie, która mają być ujęte w regulaminie. W obrębie wskazanej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w ww. regulaminie definicji określonych pojęć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 485/08. niepubl.). Odnośnie argumentu Rady, iż możliwość powtarzania w regulaminie definicji ustawowych jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych należy zwrócić uwagę, że jak wynika ze wskazanego przez organ wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. ów Sąd uznał wprawdzie możliwość powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy. Tego wymogu zaskarżone przepisy Regulaminu nie spełniają. Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest zdaniem Sądu istotne zważywszy, że te same pojęcia, na nowo zdefiniowane w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej odczytane niż w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje bowiem uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowana w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znacznie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy Regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być odczytane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych samych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy. Wbrew twierdzeniom Rady definiowanie pewnych pojęć w akcie prawnym nie jest zatem jedynie czynnością "techniczną", ale ma istotne znaczenie dla wykładni ustanawianych przepisów. Uznając za co do zasady za słuszne zarzuty odnośnie niezgodnego z prawem, tj. z delegacją ustawową sformułowania w zaskarżonej uchwale definicji pojęcia "chodnik", należy zauważyć, iż to pojęcie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i to sposób odmienny, niż we wskazanym przez skarżącego przepisie ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie ze wskazanym przepisem u.c.p.g. za chodnik "uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości". W kwestionowanym § 2 pkt 13 Regulaminu uchwałodawca nakazał przez "chodnik" rozumieć "wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego, w pasie drogowym przylegającym do granicy nieruchomości, z wyjątkiem chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Tym samym definicja "chodnika" został zawężona poprzez wyłącznie z niej powierzchni, na której dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Ustawodawca tymczasem uznaje tą część za chodnik, stwierdzając jedynie w dalszej części art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. (po średniku), iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zasadny jest też zarzut odmiennego zdefiniowania pojęcia "odpadów niebezpiecznych" w § 2 pkt 7 Regulaminu, który nakazuje rozumieć to pojęcie jako "frakcję odpadów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 628 z późn. zm.)". Wbrew stanowisku Rady nie można uznać, iż jest to bezpośrednie odesłanie do ustawy o odpadach, czego dowodzi proste zestawienie tej definicji z przytaczaną przez Prokuratora definicją zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach. Ponadto użycie w Regulaminowej definicji odpadów niebezpiecznych słowo "frakcja" w licznie pojedynczej, ("frakcję" a nie "frakcje") rodzi pytanie, jaką substancję ("frakcję") spośród różnych substancji uznawanych przez ustawę o odpadach za odpad niebezpieczny prawodawca lokalny uznaje za odpad niebezpieczny na użytek prawa lokalnego. Odnośnie zarzutu nieprecyzyjnego wskazania przepisu prawnego, będącego podstawą uchwalenia zaskarżonej uchwały, należy zdaniem Sądu zwrócić uwagę, iż uchwalona przez Radę uchwała została podjęta na podstawie rzeczywiście istniejącego upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Zarzucana wada zaskarżonego aktu prawnego jest zatem nieistotna. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny następuje, zaś tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 210/08, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl – dział "Baza orzeczeń"). Ze względu na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały, jak w pkt 1 wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 152 wyżej wskazanej ustawy.