III SA/Po 536/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędzia NSA Tadeusz Geremek (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi B.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości rolnej I . uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ja decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B.O. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/W. Długaszewska /-/M. Lorych – Olszanowska /-/T.M. Geremek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej decyzją z dnia [...] r. orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej w L., będącej własnością spadkobierców po zmarłym ST.Z.. W uzasadnieniu decyzji podano, że właściciele nieruchomości po wojnie nie przejęli jej w posiadanie – nieruchomość po 1945 r. była użytkowana przez dzierżawców, a w latach 1955 – 1958 przejęło ją PGR. Od tego rozstrzygnięcia odwołanie wnieśli spadkobiercy ST.Z., tj.: A.K. i B.Z. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji podzielając jego argumentację. B.O. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że rażąco narusza prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji PWRN z 1961 r. ponieważ nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 Kpa. Kolegium wskazało, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzonej rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17 poz. 71 ze zm.) w sposób kategoryczny nakładał na organy obowiązek orzekania o przejęciu nieruchomości, która ostatecznie znalazła się we władaniu Państwa lub została oddana, w użytkowanie podmiotom określonym w tym przepisie. Kolegium podkreśliło, że nieruchomość od zakończenia wojny do dnia wydania decyzji pierwszo-instancyjnej nie była osobiście użytkowana, przez właścicieli. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wnioskiem z dnia [...] strona zażądała ponownego rozpoznania sprawy stwierdzając, że decyzja jest niesprawiedliwa i krzywdzi jej rodzinę. Decyzją z dnia [...] r. po ponownym przeanalizowaniu sprawy Kolegium utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję, podtrzymując jej uzasadnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję B.O. wniosła o jej uchylenie. Decyzji zarzuciła niewyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz rażące naruszenie przepisów ustawy . o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzonej rolnej i osadnictwa rolnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt [...] decyzja Kolegium z dnia [...]. została uchylona, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane. Sąd zarzucił naruszeń, przepisów dotyczących wyłączenia pracownika ( członka organu kolegialnego) od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym w sytuacji, gdy ten pracownik brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wskazując, że w ponownym rozpoznawaniu badanej sprawy brały udział osoby, które wydały decyzję pierwszo-instancyjną. Wobec powyższego Kolegium po raz drugi rozpoznało wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i decyzją z dnia [...]. utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia [...] r. Organ uzasadniając wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1. ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. W myśl ust.3 tego artykułu o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, a o przejęciu nieruchomości leśnych - dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że po wojnie sporna nieruchomości nie była osobiście użytkowana przez właścicieli. Początkowo użytkowali ją dzierżawcy ustanowieni przez właścicieli, natomiast po rezygnacji dzierżawców, część nieruchomości tj. 5,5 ha gruntu została w roku 1955 przejęta przez PGR, który ostatecznie w roku 1957 przejął całą nieruchomość. Na tej podstawie należy stwierdzić, że w dniu wejścia w życie ustawy z 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, tj. w dniu 5 kwietnia 1958r., wskazana nieruchomość znajdowała się we władaniu Państwa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła B.O. podnosząc, że decyzja PWRN [...]r. rażąco narusza prawo. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzonej rolnej i osadnictwa rolnego oraz zgodnie Z treścią uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r. (DZ. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej decydują wyłącznie dwie przesłanki wymienione we wskazanym przepisie: objęcie nieruchomości we władanie Skarbu Państwa do 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa. Teoretycznie Państwo – wywodzi skarżąca – przejmując nieruchomość rolną powinno spełnić ww. przesłanki, ale w praktyce nie musiało. Władze organów administracji niczym nie krępowana i nie ograniczona żadnym prawem narzucała bez informowania i bez porozumienia orzeczenia lub decyzje wywłaszczeniowe drugiej stronie. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca wskazała na błędy pisarskie, naruszenia prawa materialnego oraz procedury popełnione przez Kolegium jak i Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (k. 38 akt sądowych). Na rozprawie w dniu [...] r. skarżąca wnosi i wywodzi jak w skardze, podnosząc dodatkowo, że przez cały czas ona i jej rodzina byli zainteresowani prowadzeniem działalności na tym gospodarstwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Punktem wyjścia dla oceny legalności wydanej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i poprzedzającego je orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, winna być istota nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, zmierzającego do wzruszenia decyzji w trybie nadzorczym. Postępowanie takie ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, której wady mają charakter kwalifikowany. Pod terminem "wady kwalifikowanej" należy rozumieć błąd wprost zauważalny, nie dający się pogodzić z założeniami działania organu praworządnego państwa, z zasadą demokratycznego państwa prawnego i wymaganiami praworządności. Stwierdzenie nieważności jest wyjątkowym i nadzwyczajnym instrumentem mającym służyć ochronie porządku prawnego, stosowanym wyłącznie w przypadkach i zakresie wynikającym z art. 156 Kpa. W niniejszej sprawie strona skarżąca żądała stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i poprzedzającego je orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w oparciu o zarzut naruszenia przepisu art. 9 ustawy z 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 1961 r. i poprzedzające je orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1960r. zostały wydane w oparciu o treść art. 9 ust. 1 ww. ustawy. Powyższy przepis stanowił, iż "nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 5 kwietnia 1958 r. – przypis Sądu), przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne". Trybunał Konstytucyjny uchwała z dnia 20 lutego 1991r. ustalił powszechnie obowiązującą wykładnie art. 16 ww. ustawy (art. 9 w trakcie ujednolicania przepisów ustawy otrzymał numer 16). Zgodnie z tą uchwała o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych i leśnych decydują wyłącznie przesłanki wymienione w art. 16 (dawnym art. 9), a mianowicie: – objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958r.; – pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym; bez względu na okoliczności w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Przejęciu na własność Państwa podlegają także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, bądź z przyczyn obiektywnych, od siebie niezależnych nie mieli możliwości dochodzenia swych praw. Tym niemniej przede wszystkim należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając jako organ I instancji i ponownie w trybie art. 127 § 3 Kpa, mimo że działało w trybie nadzwyczajnym nie rozpoznało dokładnie sprawy, czym naruszono zasady postępowania administracyjnego przewidziane w art. art. 7, 77 i 107 Kpa. Kolegium zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zobowiązane było do ponownego zapoznania się ze sprawą i rozstrzygnięcia jej w oparciu o stan faktyczny i prawny zebrany w sprawie. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez wyczerpującą analizę materiału dowodowego zebranego w sprawie. Przedmiotowe postępowanie prowadzone było bowiem w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także o regulacje dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w odpowiednim do trybu postępowania zakresie. Zgodnie z art. 7 Kpa wyrażającym zasadę prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 Kpa organ prowadzący takie postępowanie zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego i pozwala dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod właściwą normę prawną. Tymczasem w rozstrzygnięciach organów administracji brak odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Kolegium nie powinno ograniczyć się w swojej argumentacji wyłącznie do analizy i przytaczania treści art. 9 ww. ustawy, lecz powinno odnieść się szerzej do stanowiska strony. Organy administracji dopuściły się do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady przekonywania. Chodzi zatem w szczególności o przekonywujące wytłumaczenie stronie dlaczego w niniejszej sprawie przepis art. 9 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego znajdował bądź nie znajdował zastosowania do konkretnych ustaleń faktycznych. Zadaniem organów administracji jest tak sformułować uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia, aby w miarę możliwości przekonać stronę do przyjętego stanowiska i doprowadzić do wykonania orzeczenia bez potrzeby stosowania środków przymusu. Organ administracji nie ustosunkował się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czynił to ogólnikowo, przez co uchybił swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1796/05, LEX nr 206545, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 202/07, LEX nr 303025). Strona wskazywała w toku czynności administracyjnych (także w odwołaniu – k. 59 akt administracyjnych), że nigdy nie zrzekła się prawa własności do nieruchomości, choć początkowo nie dysponowała wymaganymi uprawnieniami do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Uprawnienia – wskazuje skarżąca – nabyła w 1958 r. kiedy ukończyła studia na WSR w Poznaniu. Strona już w trakcie postępowania prowadzonego w latach sześćdziesiątych przed organami administracji podnosiła, że od momentu ukończenia studiów zaczęła intensywnie się starać o odzyskanie ziemi. Skarżąca podnosi również, iż nie zgadza się z twierdzeniem organu, że jej matka nie przejęła nieruchomości w posiadanie, czemu przeczy treść pisma z 5 stycznia 1954 r., w którym prosi PGR o przejęcie w użytkowanie gruntów do czasu ukończenia szkół przez spadkobierców. W trakcie motywowania swojego rozstrzygnięcia Kolegium nie odniosło się to zarzutów strony, bądź uczyniło to marginalnie, przez co nie dało możliwości stwierdzenia, czy organ orzekając miał na uwadze wszystkie argumenty i dowody podnoszone przez stronę. Organ zaś winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by z decyzji i jej uzasadnienia wynikało jasno, dlaczego podjęto takie a nie inne rozstrzygnięcie, zwłaszcza w sytuacji gdy nieuwzględniono żądania strony. W tej sytuacji organ winien przekonać ją w uzasadnieniu swojej decyzji, powołując się na wszelkie dostępne środki, które znajdują się w dyspozycji organu, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a przyczyną rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony były istotne powody (zob. m.in. wyrok SN z 16 lutego 1994 roku, sygn. III ARN 2/94 oraz WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2006 roku, sygn. VII SA/Wa 997/06). Chodzi więc o to, by adresat decyzji wykonał nałożone na niego obowiązki (uznał rozstrzygniecie) nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony obowiązek, decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ustalić dokładnie liczbę uczestników postępowania, zwłaszcza krąg spadkobierców A.Z. zmarłego [...] r. gdyż nie można pozbawić prawa do występowania na prawach strony w niniejszym postępowaniu pozostałych spadkobierców, jeżeli oczywiście istnieją. W aktach poza wnioskiem M.Z. o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym (k. 31 akt administracyjnych), brak jest postanowienia Sądu w tym przedmiocie oraz dokładnych ustaleń organów co do kręgu uczestników niniejszego postępowania. Dlatego mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekając jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 ppsa, zaś o wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. W. Długaszewska /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ T.M. Geremek za nieobecnego sędziego /-/ T.M. Geremek D.W.d