II SA/Kr 991/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi T.C. , T.L. i K.L. na decyzję Wojewody [....] z dnia 12 września 2006 r., nr [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. J.L. wnioskiem z dnia [....] 2000r. wystąpił do Prezydenta K. o zwrot b. parcel l. kat.: [....] etc....., b. gm. kat. K. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 8 sierpnia 2001 r.. Nr [....] orzekł o odmowie zwrotu działki nr [....] o powierzchni 0,0768 ha i części działek nr nr: [....] położonych w obrębie nr [....], jednostka ewidencyjna N. oraz części działek nr [....] i nr [....], położonych w obrębie nr [....], jednostka ewidencyjna N. ze względu na fakt, że o zwrot nieruchomości nie wystąpili wszyscy spadkobiercy wywłaszczonego właściciela. Wojewoda [....] ostateczną decyzją z 6 września 2001 r. Nr [....] utrzymał powyższą decyzję Prezydenta Miasta K. w mocy. W dniu [....] października 2001 r. do Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek (sprostowany .... stycznia 2005r.) T.C. , T.L. i K.L. o zwrot b. parcel l. kat. nr nr [....] , b. gm. kat. K. W trakcie postępowania administracyjnego organ ł instancji ustalił, że działka nr [....] , obręb nr [....], jednostka ewidencyjna N. m. K. , działka nr [....] , obręb nr [....], jednostka ewidencyjna N. m. K. i parcela l. kat. [....] , K. , która stanowi część działek nr: [....] i [....] , obręb nr [....] , jednostka ewidencyjna [....] -stanowią własność Gminy Miejskiej K. Postanowieniem z 23 czerwca 2005r., nr [....] Wojewoda [....] wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy zwrotu tych działek. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2006r. znak [....] Prezydent Miasta K. odmówił zwrotu działki nr [....] o pow. 0,0768 ha, obręb nr [....] , jednostka ewidencyjna N. m. K. (odpowiadającej b. parcelom katastralnym l. kat. [....] i [....], b. gm. kat. K. ) na rzecz T.C. , T.L. oraz K.L.. Decyzja ta zapadła na podstawie art. 4 pkt 9b1 art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.), art. 104 kpa oraz upoważnienia nr 14/2004 Prezydenta Miasta K. z dnia 9 stycznia 2004r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Prezydent Miasta K. opisał przebieg postępowania i poinformował, że sprawa zwrotu części działki nr [....] , obr. [....] 1 sygn. akt II SA/Kr 991/09 jedn. ewid. N. w granicach b. parcel l. kat. [....] i [....] z uwagi na odmienny stan prawny nieruchomości zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją administracyjną. Decyzję swoją organ l instancji oparł na następujących ustaleniach: parcele l. kat. [....] o pow. 0,0653 ha, [....] o pow. 0,5074 ha i 240 o pow. 0,0907 ha stanowiące własność W.L. zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 7 listopada 1951 r. nr L.A.A. 1/4/161/50 z przeznaczeniem na cele budowy [....] oraz Miasta [....] . Na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego dla [....] z 17 listopada 1953r., sygn. akt VIII Ks 1831/53 prawo do spadku po W.L. nabył J.L. w całości. Na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [....] w K. z 28 września 1999r, sygn. akt l C 920/95/N spadek po J.L. nabyli z mocy ustawy S.L. , T.C. oraz T.L. i K.L. po 1/4 części, a spadek po S.L. nabyli na mocy ustawy: T.C. , T.L. i K.L. po 1/3 części. Zebrana w sprawie dokumentacja geodezyjna i kartograficzna dowodzi, iż b. parcele l. kat. nr nr [....] , b. gm. kat. K. odpowiadają działce nr [....] oraz częściom działek nr nr: [....] , obręb nr [....] , jednostka ewidencyjna N. m. K. i działce nr [....] , obręb nr [....] , jednostka ewidencyjna N. m. K. Organ l instancji wskazał, że na podstawie umowy z 31 lipca 1997r. Rep. [....] r. K.P. i M.P. nabyli prawo użytkowania wieczystego działki nr [....] o pow. 0.0768 ha, obręb nr [....] , jednostka ewidencyjna N. m. K. Ujawnienie w księdze wieczystej KW nr [....] umowy o oddanie ww. działki w użytkowanie wieczyste nastąpiło [....] 1997r. Następnie ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 31 grudnia 1999r, nr [....] orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [....], obręb nr [....] , jednostka ewidencyjna [....] m. K. w prawo własności na rzecz K.P. i M.P. na prawach wspólności ustawowej. Aktualnie działka nr [....] o pow. 0,0768 ha jest własnością K.P. i M.P. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego sygn. akt II SA/Kr 991/09 spadkobierca mogą żądać jej zwrotu w całości lub w części, jeżeli stosownie do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 229 powołanej ustawy stanowi natomiast, iż roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ujawnienie w księgach wieczystych prawa użytkowania wieczystego działki nr 84 nastąpiło przed 1 stycznia 1998r., a zatem na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało odmówić zwrotu tej działki na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Ponadto organ l instancji stwierdził, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy w wypadku, gdy aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom. W przypadku, gdy Skarb Państwa lub gmina nie jest właścicielem, właściwy organ nie może odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom. Od powyższej decyzji odwołali się K.L. , T.C. i T.L. , zarzucając przewlekłość postępowania oraz rażącą niesprawiedliwość decyzji l instancji. Podnieśli, że cel wywłaszczenia, mimo upływu kilkudziesięciu lat nigdy nie został zrealizowany. Wielokrotnie bezskutecznie domagali się zwrotu nieruchomości, nie zostali również powiadomieni o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a później o przeniesieniu własności przedmiotowych działek. Zażądali zwrotu nieruchomości lub przyznania odszkodowania z tytułu naruszenia praw byłych właścicieli. Wojewoda [....] decyzją z dnia 12 września 2006r. znak [....] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda [....] przypomniał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest działka nr [....] o pow. 0.0768 ha, położona w obrębie nr [....] , jednostka ewidencyjna [....] , odpowiadająca b. parcelom katastralnym l. kat. [....] i [....] b. gm. kat. K. Nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez K.P. i M.P. nastąpiło na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego [....] sygn. akt II SA/Kr 991/09 1997r. Rep. [....] w wykonaniu uchwały Zarządu Miasta K. z 24 kwietnia 1997r, nr [....] oraz na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Następnie decyzją z 31 grudnia 1999r., nr [....] Prezydent Miasta K. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , obręb nr [....] , objęta księgą wieczystą KW nr [....] w prawo własności tej nieruchomości na rzecz K.P. i M.P. Zdaniem Wojewody sytuacja taka odpowiada hipotezie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wpis do księgi wieczystej prawa własności jest objęty domniemaniem z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wobec powyższego organ pierwszej instancji był zobowiązany odmówić zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T.C. , T.L. i K.L. , domagając się stwierdzenia jej nieważności jako wydanej z naruszeniem art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podnieśli, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło na niespełna 3 tygodnie przed uchwaleniem ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących takie postępowanie władz publicznych miało na celu uniemożliwienie im odzyskania wywłaszczonej nieruchomości. W ten sposób naruszono zarówno prawo własności, jak i prawo dziedziczenia, które chronione są przez art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. W skardze powołano się również na naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Ponadto skarżący wnieśli o wszczęcie postępowania, które mogłoby wyjaśnić kwestię legalności działania organów administracji w tej sprawie, co pozwoliłoby im dochodzić odszkodowania na podstawie art. 417 kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoją argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że wobec oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste i ujawnienia tego prawa przed dniem 1 stycznia 1998r. na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłączona jest możliwość zwrotu nieruchomości. sygn. akt II SA/Kr 991/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007r, sygn. akt II SA/Kr 1181/06 uchylił decyzję Wojewody [....] z dnia 12 września 2006r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 27 kwietnia 2006r. i zasądził od Wojewody na rzecz K.L. zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd l instancji zaznaczył, że wywłaszczona parcela gruntowa W.L. l. kat. [....] posiadała powierzchnię 907 m2. Identyczna powierzchnia była po podziale na parcele [....] i [....] . Powierzchnia działek uległa zmianie w trakcie zmian gruntowych, co obrazuje odpis z operatu ewidencji gruntów. Jak wynika z tego dokumentu powierzchnia działki nr [....] , o zwrot której wnosili skarżący, jest inna niż powierzchnia parceli gruntowej l. kat. [....]. Co więcej, powierzchnia działek [....] i [....] wynosi zgodnie z tym dokumentem 684 m2, gdy tymczasem działka [....] oddana w użytkowanie wieczyste pp. M.P. i K.P. posiada powierzchnię 768 m2 co wynika z wypisu z księgi wieczystej. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że dokumenty zgromadzone przez organ l instancji są niespójne i wymagają szczegółowej analizy w celu identyfikacji przedmiotu zwrotu. Wątpliwość budzi także wyłączenie z rozważań działki [....] , która przecież powstała z działki [....] . W ocenie Sądu krąg uczestników postępowania powinien być większy niż określiły go organy. Jak wynika z postanowienia Sądu Powiatowego dla m. K. z 17 listopada 1953r. spadek po W.L. nabył J.L. , a spadek po J.L. nabyli S.L. , T.C. , T.L. i K.L. , jednakże gospodarstwa rolne należące do spadku nabył wnuk J.L. J.L. nie brał udziału w rozpatrywanej sprawie, gdyż wcześniej decyzją Prezydenta Miasta K. z 8 sierpnia 2001 r. odmówiono mu zwrotu nieruchomości, twierdząc, że wywłaszczone parcele katastralne obecnie nie stanowią gospodarstwa rolnego i w dacie otwarcia spadku stanowiły własność Skarbu Państwa, a nie zmarłego J.L. , po którym gospodarstwo rolne wchodzące w skład spadku nabył J.L. . W decyzji stwierdzono, iż organ zwracał się do J.L. o przyłączenie się do wniosku o zwrot wszystkich spadkobierców po zmarłym właścicielu W.L. , jednakże z uwagi na brak odpowiedzi w sprawie i fakt, że wnioskodawcy – J.L. nie przysługuje prawo do występowania z wnioskiem o zwrot nieruchomości orzeczono wówczas o odmowie zwrotu nieruchomości. sygn. akt II SA/Kr 991/09 Zdaniem Sądu l instancji z akt sprawy wynika co innego, iż T.C. już [....] sierpnia 1982 r. złożyła wniosek o odwłaszczenie nieruchomości oznaczonej l. kat. [....] , gdyż przedmiotowa parcela od czasu wywłaszczenia była w dalszym ciągu użytkowana przez byłego właściciela i zabudowana budynkiem mieszkalnym (K.54-56 akt administracyjnych). Na podstawie umowy z [....] 1997 r. K.P. i M.P. nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Ujawnienie umowy o oddanie działki w użytkowanie wieczyste nastąpiło [....] 1997r, a ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 31 grudnia 1999r. orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego tej działki w prawo własności. W aktach administracyjnych brak informacji o postępowaniu z wniosku T.C. , tym niemniej organy administracji, oddając w użytkowanie wieczyste przedmiotową nieruchomość, nie mogły tłumaczyć się niewiedzą w tym zakresie. Konieczność zebrania bowiem i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynikała z art. 7 i 77 kpa. W rozpatrywanej sprawie organy powołały się na art. 136 ust. 3 i 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opierając przesłankę odmowy zwrotu na fakcie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a następnie przekształcenia tego prawa w prawo własności. Jednakże przed wejściem w życie tej ustawy istniał przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który zezwalał również na ubieganie się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym. Toteż roszczenia spadkobierców W.L. powinny być rozstrzygnięte dużo wcześniej, w związku z postępowaniem zainicjowanym wnioskiem T.C. W tym stanie rzeczy zasadne było pytanie, czy zbycie własności wywłaszczonej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o jej zwrot nie było, w tej konkretnej sprawie, czynnością sprzeczną z ustawą albo mającą na celu obejście ustawy (art. 58 §1 i § 2 k.c.), co powodowałoby jej nieważność z mocy prawa. Dawałoby to również możliwość zakwestionowania wydanej przez Prezydenta m. K. decyzji z 31 grudnia 1999r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Sąd podzielił poglądy zawarte w orzeczeniu WSA w Krakowie z dnia 19 czerwca 2006r. II SA/Kr 2306/02, iż przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, statuuje zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu publicznego, ze względu na który zostały wywłaszczone. Wynikające wprost z ustawy uprawnienie podmiotowe sygn. akt II SA/Kr 991/09 poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powstaje wówczas, gdy stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie ma przy tym żadnych ograniczeń czasowych dla tego roszczenia. W świetle powołanego przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. zbędność wywłaszczonej nieruchomości (na cel wywłaszczania), stanowi materiaInoprawną przesłankę jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. W związku z czym należało przy zastosowaniu reguł wynikających z przepisów zawartych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została przejęta przez Skarb Państwa, a tym samym czy istnieje przesłanka jej zwrotu. Przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle stosownie do przepisu art. 136 ust.1 u.g.n. zakazującego zbycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd wskazał, że wywłaszczenie jest szczególną instytucją prawa, dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Istota zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele, niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. 1 u.g.n. polega na tym, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ jest obowiązany zawiadomić poprzedniego właściciela tej nieruchomości lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując go jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Taki obowiązek wynika z art. 136 ust. 2 u. g. n., a nie został zrealizowany w tym postępowaniu. W ocenie Sądu bezsporne było, że skarżący nie zostali zawiadomieni o zamiarze wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele komercyjne, nie pozostające w żadnym związku z celem wywłaszczenia. Nie uzyskano stanowiska skarżących, czy są oni zainteresowani odzyskaniem nieruchomości na zasadach określonych w art. 139, art. 140 i art. 141 u.g.n., a więc w szczególności z jednoczesnym dokonaniem rozliczeń, o których mowa w ust. 2 art. 140 tego przepisu, choć już wcześniej przynajmniej jedna osoba z kręgu skarżących deklarowała taki zamiar. Dopiero wówczas bowiem, jeżeli uprawnieni do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie złożyli wniosku o jej zwrot lub jej części w terminie 3 miesięcy od otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości poprzedniego właściciela wygasa i wówczas ustaje zakaz sygn. akt II SA/Kr 991/09 użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do treści przepisu 136 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 136 ust. 1 u n. g. jest normą o charakterze imperatywnym w konsekwencji czego czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna (art. 58 k.c.). Ponadto Sąd wyjaśnił, że istniejący stan prawny tej nieruchomości nie oznacza, iż organ, który rozpatruje wniosek o zwrot, stwierdzając w toku przeprowadzanego postępowania dowodowego, że istnieją przesłanki jej zwrotu, ci w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zwiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 §1 k.p.a.). Zdaniem Sądu wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższej powinności oznacza naruszenie zarówno powyższych przepisów, przepisu 7 k.p.a. i postanowień art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka jest bowiem konsekwencja zakazu przeznaczenia nieruchomości na cele inne, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. 1 u.g.n. W konkluzji Sąd uznał, że organy administracyjne orzekające w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości naruszyły przepisy prawa materialnego oraz przepisy o postępowaniu, które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania w sprawie. Naruszyły też drastycznie główne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 kpa. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [....] zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania: -art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ppsa poprzez ustalenie, iż organy administracji publicznej naruszyły art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z 8 sygn. akt II SA/Kr 991/09 dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie konieczności badania przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; -art. 141 § 4 ppsa ponieważ uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania w odniesieniu do zasadniczej kwestii możliwości badania przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji _ o wywłaszczeniu wobec oddania nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1998r. w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i ujawnienia tego prawa w księgach wieczystych, zakresu powoływanego wniosku o odwłaszczenie z dnia [....] 1982r., jak również wyjaśnienia kwestii istnienia zagadnienia wstępnego, które winno skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie, co skutkuje brakiem możliwości oceny rozstrzygnięcia; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: -niezastosowaniu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jako podstawy prawnej orzeczenia mimo zaistnienia przesłanek określonych powyższym przepisem; -niewłaściwym zastosowaniu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż organ prowadzący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest obowiązany ustalić, czy zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, pomimo zaistnienia przeszkody prawnej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikającej z oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie pozostawaniem nieruchomości we władaniu czy własności Skarbu Państwa w dacie orzekania o zwrocie nieruchomości. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Wojewoda [....] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych prawem. sygn. akt II SA/Kr 991/09 W piśmie z dnia v 2009r. M.P. i K.P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, wskazując, że prawo użytkowania działki nr [....] obr. [....] nabyli w drodze publicznego nieograniczonego przetargu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2009r.sygn. akt l OSK 722/09 uchylił zaskarżony wyrok, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądził solidarnie od T.C. , T.L. i K.L. na rzecz Wojewody" [....] kwotę 220 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu NSA podał, że w sprawie poza sporem pozostawał fakt, że stanowiąca przedmiot postępowania działka nr 84 została oddana w użytkowanie wieczyste M.P. i K.P. umową z dnia [....] 1997r. i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej nastąpiło w dniu [....] 1997r. Ponadto wskazał, że art. 229 jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym, a istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r. l OSK 544/2006). Z obowiązującego obecnie przepisu art. 229 u.g.n. wynika jednoznacznie, że nieruchomości wywłaszczone, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste, nie podlegają zwrotowi i to niezależnie od tego, czy stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wobec tego w przypadku ustalenia zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n. przepisy art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania. Zdaniem NSA Sąd l instancji w gruncie rzeczy całkowicie pominął decydującą dla rozstrzygnięcia sprawy regulację art. 229 u.g.n. i zajął się rozważaniami dotykającymi kwestii ważności czynności prawnej oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. W ocenie NSA rozważania te nie do końca odnoszą się do stanu faktycznego sprawy i dlatego obarczone są zbyt dużym odsetkiem teoretyczności, co z kolei nie odpowiada wymogom stawianym uzasadnieniu sądu przez przepis art. 141 § 4 ppsa. NSA wytknął, że Sąd l instancji rozważał konsekwencje naruszenia art. 136 ust. 1 u.g.n. zapominając, iż do oddania spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz ujawnienia tego prawa w 10 sygn. akt II SA/Kr 991/09 księdze wieczystej doszło pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dlatego też rozważania co do ważności czynności prawnych dokonanych pod rządami tej ustawy z powołaniem się na regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami były zdaniem NSA bezpodstawne. NSA zwrócił uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 2007r., IV CSK 81/07 (OSNC-ZD 2008/2/40), który stwierdził, iż: "Umowa, na podstawie której wywłaszczona nieruchomość została oddana w użytkowanie, wieczyste zawarta z naruszeniem obowiązków wynikających z art 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie jest z tego powodu nieważna. Jej zawarcie z naruszeniem tych przepisów może uzasadniać tylko odpowiedzialność odszkodowawczą". Także stanowisko prowadzące do wniosku o konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej oddania spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest bezzasadne. Nadto NSA uznał, że Sąd ł instancji, dochodząc do wniosku o niespójności dokumentów dotyczących zmian gruntowych wywłaszczonych nieruchomości i braku ich szczegółowej analizy pominął bogatą analizę zmian gruntowych, przedstawionych w decyzjach organów obu instancji. Organy wyraźnie wskazały, że działka nr [....] odpowiada kilku byłym parcelom, stanowiącym przedmiot wywłaszczenia. Stąd uwaga Sądu dotycząca wyłącznie różnic w powierzchni działek wobec braku pełnej analizy zmian gruntowych nie mogła zostać potraktowana jako wskazująca na uchybienie mogącej mieć istotny wpływ na wynik sprawy, której przedmiot stanowił zwrot działki nr [....]. Wskazując na wątpliwości co do wyłączenia z rozważań działki [....] Sąd pominął okoliczność, iż organy wskazały, że między innymi sprawa zwrotu działki [....] z uwagi na odmienny stan prawny nieruchomości zostanie rozpatrzona w odrębna decyzją. Skoro przedmiotem sprawy był zwrot wyłącznie działki nr [....], to zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie Sądu w kwestii identyfikacji przedmiotu sporu. Lakoniczność stwierdzeń i pobieżna analiza materiału dowodowego nie pozwalały zdaniem NSA na odczytanie motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji odnosząc się do omawianej kwestii. Wskazując na brak udziału w postępowaniu administracyjnym J.L. Sąd l instancji nie stwierdził, czy stanowi to uchybienie mogące mieć istotny wpływ 11 sygn. akt II SA/Kr 991/09 na wynik sprawy, czy może wystąpiła przesłanka wznowieniowa. Jednakże co istotne uwadze Sądu uszła kwestia, że J.L. odziedziczył wyłącznie gospodarstwo rolne wchodzące w skład masy spadkowej po J.L. oraz S.L. (postanowienie SR dla [....] z dnia 28 września 1999r, sygn. akt l C 920/95/N). J.L. zmarł v 1993r, zaś S.L. zmarła [....] 1995r. Do wywłaszczenia nieruchomości doszło w 1951 r., kiedy właścicielem wywłaszczanej nieruchomości był W.L. , którego spadkobiercą - po jego śmierci w dniu [....] maja 1953r. – został J.L. Zatem z samego faktu odziedziczenia przez J.L. wyłącznie gospodarstwa rolnego po upływie 40 lat od wywłaszczenia nieruchomości nie wynika, aby J.L. był spadkobiercą nieruchomości wywłaszczonych w 1951 r., których zwrotu dotyczy omawiane postępowanie. Dlatego też w ocenie NSA rozważania Sądu w tym zakresie również nie czyniły zadość wymogom określonym w art. 141 § 4 ppsa. W konkluzji NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 ppsa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto dopuścił się naruszenia art. 229 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie. NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd ł instancji zobowiązany będzie do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 229 u.g.n. i zawarte w tej regulacji przesłanki, mając jednocześnie na względzie wymogi stawiane uzasadnieniu wyroku przez art. 141 § 4 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady 12 sygn. akt II SA/Kr 991/09 skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazujący sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, należy również wskazać na treść art. 190 ppsa, zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa a stosownie do powołanych wyżej przepisów, tylko w takim zakresie możliwa jest jej sądowa kontrola. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości możliwy jest, stosownie do brzmienia przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz.2603 ze zm.), jeżeli wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu, oraz jeżeli z wnioskiem o jej zwrot występuje były właściciel lub jego spadkobierca. Jednocześnie ustawodawca zawarł w przepisie art. 229 u.g.n. negatywne przesłanki zwrotu nieruchomości. Przepis ten stanowi, że roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowi przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest on zamieszczony w dziale VII ustawy zatytułowanym: "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe". Jest to przepis przejściowy o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów (tak NSA w wyroku z dnia 30.01.2007 r. l OSK 386/06, lex. Nr 290617). Celem omawianego przepisu było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. 13 sygn. akt II SA/Kr 991/09 Brzmienie art. 229 u.g.n. jest jednoznaczne i oznacza, że jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób w nim określony, to roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, choćby były spełnione przesłanki zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 u.g.n. (por. wyrok NSA j.w. , oraz wyrok NSA z 10.05.2001 r. l SA/2572/99). W sprawie toczącej się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalenia zatem wymaga w pierwszej kolejności, czy nie zachodzi któraś z negatywnych przesłanek zwrotu objętych hipotezą art. 229 u.g.n. Pozytywne ustalenie w tym przedmiocie czyni dalsze prowadzenie postępowania o zwrot bezcelowym (por. wyrok WSA II SA/Gd 500/07, lex. Nr 30/208). Należy podkreślić, że ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw od zasady wynikającej z art. 229 u.g.n. a orzecznictwo organów i sądów administracyjnych w tym przedmiocie jest jednolite. Rozbieżności istnieją jedynie w kwestii, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zostać wydane, jeżeli w postępowaniu o zwrot nieruchomości ujawni się stan wynikający przepisu art. 229 u.g.n. Według jednego stanowiska brak roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. powoduje, że postępowanie takie jest bezprzedmiotowe, co stanowi przesłankę jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa (np. wyrok NSA z 25.01.2000r. l SA 276/99, OSP 5/2001, póz. 80, z 27.02.2006 r. OSK 409/05, lex. Nr 194018), według drugiego natomiast stanowiska ujawnienie tej okoliczności powinno skutkować oddaleniem wniosku o zwrot nieruchomości. Postępowanie administracyjne nie jest bowiem bezprzedmiotowe, ponieważ odmowa zwrotu wynika z faktu iż wniosek o zwrot nie jest zasadny. Nadto stwierdzenie istnienia negatywnej przesłanki zwrotu wymaga ustalenia w toku postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem o zwrot nieruchomości, w oparciu o konieczne dla takiego ustalenia dowody. Przeprowadzona przez sąd kontrola, z uwzględnieniem 134 p.p.s.a. stanowiącego o nie związaniu zarzutami i wnioskami skargi, oraz obowiązku rozstrzygania w granicach danej sprawy prowadzi do wniosku, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które stały się podstawą do zastosowania przepisu art. 229 u.g.n. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że zaskarżoną decyzją rozstrzygnięto wyłącznie o odmowie zwrotu działki nr [....], położonej w K. , obr. [....], jedn. ewid. [....]. Takie ustalenie przedmiotu postępowania administracyjnego nie jest w skardze, ani nie 14 sygn. akt II SA/Kr 991/09 było w toku postępowania administracyjnego przez skarżących kwestionowane. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności odpisów ze zgromadzonej przez organ pierwszej instancji dokumentacji geodezyjnej (k. 7, 23, 24, 25, 26 i 40 akt. adm.), działka ta powstała z parcel gruntowych l. kat: [....] i [....] , które powstały w wyniku podziału wywłaszczonej parceli l. kat [....] na parcele l. kat. [....] i [....] , a następnie zmiany oznaczenia parceli L kat. na parcelę, l.kat. [....], która podzieliła się na parcele l. kat [....],[....], i [....] . Z kolei parcela l. kat. [....] podzieliła się na parcele l. kat. [....] i [....] . Przedmiot postępowania został oznaczony i opisany przez organy w sposób prawidłowy, zgodnie z zebranym materiałem dowodowym, w sposób czyniący zadość regułom postępowania wyrażonym w przepisach art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego Takie ustalenie przedmiotu postępowania zostało przez organy należycie, w sposób odpowiadający obowiązkom określonym w art. 107 § 3 kpa uzasadnione. Organy wskazały, na jakich dokumentach oparły się przy powyższych ustaleniach i szczegółowo przedstawiły historię zmian geodezyjnych dotyczących przedmiotu postępowania. W sposób prawidłowy organy ustaliły krąg stron postępowania, w szczególności podmioty legitymowane do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dowodów w postaci kserokopii postanowień Sądu Powiatowego dla Miasta K. (k. 3 akt adm.), oraz Sądu Rejonowego dla [....] (k. 9 akt adm.) wynika, że skarżący jako osoby będące spadkobiercami J.L. , który odziedziczył spadek po W.L. są osobami, o których mowa w art. 136ust. 3 u.g.n. Powyższe ustalenia również nie są i nie były w toku postępowania administracyjnego kwestionowane przez skarżących. Prawidłowe i oparte na zebranym w sprawie materiale dowodowym są także ustalenia organów dotyczące faktu ustanowienia na działce będącej przedmiotem postępowania prawa wieczystego użytkowania na rzecz osób trzecich, daty ustanowienia tego prawa, jak i daty jego ujawnienia w księdze wieczystej. Ustaleniom powyższym skarżący nie zaprzeczali, nie są też one przedmiotem zarzutów skargi. Ustalony przez organy stan faktyczny odpowiada regulacji przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, tj. art. 229 u.g.n. Nie można zatem zarzucić organowi rozstrzygającemu sprawę naruszenia przepisów prawa materialnego- art. 135 i 137 Ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro jak wyżej wskazano, w takim stanie faktycznym roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, choćby były spełnione 15 sygn. akt II SA/Kr 991/09 przesłanki zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. Odniesienia się natomiast wymagają zarzuty skargi dotyczące pozbawienia skarżących możliwości dochodzenia zwrotu przedmiotowej nieruchomości na skutek ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na rzecz uczestników niespełna 3 tygodnie przed uchwaleniem Ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz żądanie wszczęcia postępowania "mogącego wyjaśnić kwestię legalności postępowania administracji państwowej". Jak już wyżej wskazano, art. 229 u.g.n. jako przepis przejściowy o charakterze intertemporalnym miał na celu uregulowanie i usankcjonowanie stanu prawnego ukształtowanego przed wejściem w życie ustawy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami zgodnie z jej art. 242, weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998r. natomiast jej przepis art. 233 u.g.n. wprowadził zasadę bezpośredniego działania ustawy. Stosownie przyjętej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego zasady praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Zasada ta jest powtórzeniem zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącym: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie prawa oznacza : 1. działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej, 2. prawidłowe ustalenie znaczenia obowiązującej normy prawnej, 3. niewadliwie dokonana subsumcję, 4. prawidłowe ustalenie następstw prawnych (por. B. Adamiak w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, 8 wydanie, kom. do art. 6). W świetle powyższego nie można organom orzekającym w sprawie zarzucić naruszenia zasady praworządności. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie obowiązującej normy prawnej, w sposób prawidłowy zinterpretowanej i zastosowanej do stanu faktycznego sprawy. Nie jest rolą ani zadaniem organów administracji, ani nie leży w ich kompetencjach orzekanie na podstawie zasad słuszności, czy też zasad współżycia społecznego, natomiast obowiązkiem organów jest działanie na podstawie przepisów prawa (t.j. ustaw i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie i w ramach upoważnienia zawartego w ustawie), regulujących poszczególne rodzaje rozpatrywanych spraw. Również kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne polega na badaniu zgodności zaskarżonych aktów z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonego do sądu aktu. Sąd administracyjny sprawując tę kontrolę nie kieruje się ani zasadami słuszności ani zasadami współżycia społecznego, ale bada 16 sygn. akt II SA/Kr 991/09 legalność zaskarżonego aktu. Podkreślenia także wymaga, że zgodność przepisu art. 229 u.g.n. z Konstytucją RP nie została do chwili obecnej zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. Okoliczności dotyczące niezrealizowania celu wywłaszczenia i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez wiedzy skarżących i bez możliwości złożenia wniosku o zwrot przewidzianego w art. 136 ust. 5 u.g.n., a więc z naruszeniem obowiązku określonego w art. 136 ust. 2 u.g.n. mogą mieć natomiast znaczenie w ewentualnych staraniach mających oa celu uzyskanie odszkodowania od pomiotu, który obowiązek ten naruszył. Były właściciel może bowiem żądać od Skarbu Państwa lub gminy odszkodowania za szkody, które zostały mu wyrządzone na skutek naruszenia jego praw. Dochodzenie tych roszczeń odbywa się na zasadach ogólnych, tj. przed sądem powszechnym -art. 2 § 1 k.p.c.(por. wyrok SN z 21.06.2007 r. IV CSK 81/07 , lex. nr 274567 ). Biorąc pod uwagę powyższe, jak i uprawnienia sądów administracyjnych, ograniczone do orzekania o charakterze kasacyjnym, wyłącznie w zakresie obejmującym przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego i zaskarżonego rozstrzygnięcia, wniosek skarżących dotyczący wszczęcia postępowania mającego na celu wyjaśnienie kwestii legalności postępowania administracji państwowej pozostać musi bezskuteczny. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego następuje wyłącznie w przypadkach określonych pkt. 1, 2 i 3 tego przepisu. Natomiast art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skoro zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a sąd nie stwierdził wad zaskarżonej decyzji, które byłby obowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić. 17