III SA/Kr 501/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 września 2009r. Decyzją z dnia 23 marca 2009r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] 2008r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u J. M. choroby zawodowej – pylicy płuc krzemowej – wymienionej w poz. 3/1 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do w/w rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, iż z przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego wynika, że J. M. pracował w następujących zakładach pracy: – Przedsiębiorstwo Budownictwa [...] "A" S.A. w K. Oddział w O. od 05.03.1959r. do 28.02.1974r. na stanowisku blacharz-dekarz, – Zakład Usług [...] "B" w P. od 02.01.1975r. do 23.10.1975r. jako pracownik najemny oraz od 24.10.1975r. do 30.06.1978r. – jako członek spółdzielni w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku dekarza, – Zakład Remontowo – Budowlany przy Z. Z. O. Z. od 04.07.1978r. do 31.07.1978r. jako dekarz oraz od 01.08.1978r. do 19.06.1982r. jako brygadzista. Zdaniem organu II instancji, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie oceny narażenia zawodowego J. M. pozwala uznać z dużym prawdopodobieństwem, iż podczas wykonywania prac na w/w stanowiskach pracy był on narażony na działanie czynnika szkodliwego jakim są pyły. Analiza zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego nie pozwala na ilościową interpretację wielkości tego narażenia w latach 1959-1982 z uwagi na brak z tego okresu zatrudnienia badań środowiskowych. Niewykonanie przez pracodawcę ciążącego na nim obowiązku przeprowadzania badań środowiskowych nie może negatywnie oddziaływać na sytuację prawną pracownika, i w związku z tym Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, iż J. M. przez ok. 23 lata pracy zawodowej (tj. do roku 1982) był narażony na ponadnormatywne zapylenie, a zatem jego warunki pracy stwarzały możliwość powstania choroby zawodowej pod postacią pylicy krzemowej płuc. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że J. M. był badany w Ośrodku Medycyny Pracy, który w dniu [...] 2007r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...], znak: [...] o braku podstaw do rozpoznania pylicy płuc krzemowej. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, iż podstawą rozpoznania pylicy płuc krzemowej jest stwierdzenie w wykonanych zdjęciach klatki piersiowej typowych zmian radiologicznych w obrębie pól płucnych – dla pylicy krzemowej typu zacienień regularnych, okrągłych. Diagnostyka taka odbywa się poprzez porównanie wykonanych radiogramów badanego pacjenta ze standardami radiologicznymi rozpowszechnianymi przez Międzynarodowe Biuro Pracy ILO zawierającymi wytyczne dotyczące rozpoznawania pylicy płuc i stosowania międzynarodowej klasyfikacji pylicy. Poprzez takie właśnie porównanie OMP stwierdził, że w wykonanym zdjęciu radiologicznym klatki piersiowej J. M. brak jest wyżej wymienionych zmian, upoważniających do rozpoznania pylicy płuc krzemowej. Brak zatem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 3/1 wykazu. W trybie § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. J. M. został skierowany na badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. W czasie hospitalizacji w dniach 28.04.2008r. do 07.05.2008r. przeprowadzono szereg badań, których wynik był podstawą do wydania w dniu [...] 2008r. m.in. orzeczenia lekarskiego nr [...] o braku podstaw do rozpoznania pylicy płuc krzemowej. Instytut stwierdził, iż podstawową metodą rozpoznania klinicznego pylicy płuc jest pełnowymiarowe zdjęcie rentgenowskie klatki piersiowej, które jest oceniane na podstawie porównania ze standardem radiograficznym pylic Międzynarodowego Biura Pracy. W oparciu o przeprowadzoną w ten sposób analizę radiogramu klatki piersiowej J. M. wykonanego w takcie hospitalizacji nie stwierdzono drobnych zacienień okrągłych, które mogłyby być efektem oddziaływania pyłów zwłókniających. Brak zatem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – pylicy płuc. Na podstawie powyższych orzeczeń lekarskich oraz dokonanej oceny narażenia zawodowego Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] 2008r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej pod postacią pylicy płuc krzemowej, wymienionej w poz. 3/1 wykazu chorób zawodowych, od której J. M. wniósł odwołanie. Wojewódzki Inspektor Sanitarny prowadzący postępowanie odwoławcze, po zapoznaniu się z całością dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie uznał, iż wydana decyzja organu l instancji jest merytorycznie uzasadniona. Zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. (Dz. U. nr 132, poz. 1115) właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu albo o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim jednostki orzeczniczej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. W sprawie orzekały jednostki służby zdrowia l i II szczebla diagnostycznego właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych, tj. Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Obie jednostki orzecznicze wydały w sprawie spójne i jednoznacznie brzmiące orzeczenia lekarskie, których uzasadnienie, w ocenie organu II instancji, nie budzi wątpliwości. Odmawiając uznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 3/1 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do cytowanego rozporządzenia, Wojewódzki Inspektor Sanitarny wziął pod uwagę fakt, iż podstawą rozpoznania pylicy krzemowej płuc jest stwierdzenie w wykonanych zdjęciach klatki piersiowej typowych zmian radiologicznych w obrębie pól płucnych w postaci zacienień regularnych, okrągłych. W wykonanym zdjęciu radiologicznym klatki piersiowej u J. M. takich zmian nie stwierdziła ani jednostka orzecznicza l stopnia, czyli Ośrodek Medycyny Pracy ani Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Ponadto, jak stwierdził organ II instancji, niniejsza decyzja nie zamyka drogi o ubieganie się do rozpoznania pylicy płuc krzemowej jako choroby zawodowej w przyszłości. Objawy pylicy płuc mogą ujawnić się wiele lat po zaprzestaniu pracy w narażeniu na działanie pyłu zwłókniającego, w związku z tym nie ma ograniczenia czasu rozpoznania pylicy. Rozpoznanie u J. M. pylicy płuc w przyszłości spowoduje wszczęcie postępowania i wydanie stosownej decyzji w przedmiocie choroby zawodowej. Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, iż odwołanie J. M. nie wniosło żadnych nowych faktów, które mogłyby mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podnoszony przez J. M. fakt narażenia na czynniki szkodliwe w środowisku pracy został uwzględniony w sporządzonej karcie oceny narażenia zawodowego. Odnosząc się do zarzutów co do sposobu prowadzenia badań w jednostce orzeczniczej organ odwoławczy wyjaśnił, iż w gestii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest tylko ocena orzeczeń lekarskich jako materiału dowodowego w sprawie, natomiast brak jest uprawnień do podważania ustalonych przez lekarzy rozpoznań klinicznych. Dołączonej do akt sprawy w trakcie prowadzonego postępowania dokumentacji medycznej organ II instancji odmówił mocy dowodowej z uwagi na fakt, iż merytorycznie nie wnosi ona nic do sprawy. Potwierdza natomiast fakt występowania licznych schorzeń, na które cierpi J. M. Fakt występowania u zainteresowanego licznych dolegliwości nie był kwestionowany, kwestionowana natomiast była ich zawodowa etiologia. Wobec powyższego, Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu l instancji. Pismem z dnia 23 kwietnia 2009r. J. M. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 marca 2009r., nr [...]. Skarżący wyraził zaniepokojenie faktem, że w otrzymanej przez niego dokumentacji nie wspomina się, iż przez 25 lat pracował w budynkach Zakładów [...] w O. Jego miejscem pracy były dach tych budynków, na których znajdowały się wyziewy chemiczne i toksyczne, opary, smoły i różnego rodzaju lepiki, a które po rozgrzaniu do 360º C wdychał podczas pracy. Skarżący nie zgodził się również z wynikami badań lekarskich ponieważ był badany na objętość płuc (spirometria). Kilkukrotnie podczas badań nie mógł nadmuchać do wymaganego poziomu i za każdym razem dostawał bólów w piersiach, zatykało mu dech i dostawał wysokiego ciśnienia tętniczego. Obecnie skarżący leczy się na niewydolność płuc, ma też owrzodzenie przełyku oraz zwęglone i matowe obustronne błony, zniszczone od środków chemicznych, smoły, lepików i oparów. Zostało to stwierdzone badaniami USG. Skarżący wyjaśnił, iż leczył się od momentu przejścia na rentę inwalidzką. Od 15 lat leczy się w szpitalu w O. na oddziale płucnym. Ponadto jest objęty stałą opieką poradni endokrynologicznej. Skarżący nie zgodził się również z decyzją Powiatowego Inspektora sanitarnego z dnia [...] 2008r., Nr [...] ponieważ pracując na dachach budynków należących do Zakładów [...] w O. był wystawiony na działanie różnych odczynników chemicznych, kwasów i wyziewów toksycznych, które wdychał. Skarżący stwierdził, iż pierwszą pracę podjął w maju 1952r. w Zakładzie [...] w T. Następnie do roku 1954 pracował w Zakładach [...] w O. Wiosną 1954r. został powołany do Służby Polsce i odbudowywał Warszawę. Później pracował na żwirowni w G. koło Z. W 1956r. został powołany do odbycia służby wojskowej w Wojskach Ochrony Pogranicza. Po powrocie z wojska w marcu 1959r. podjął pracę w Zakładach [...] "A" w O., na terenie których pracował do 1982r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, iż w postępowaniu nie było kwestionowane narażenie na czynnik szkodliwy w środowisku pracy, jakim są pyły, jednak sam czynnik szkodliwy, przy braku objawów klinicznych choroby figurującej w wykazie chorób zawodowych, nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Organ stwierdził również, iż w złożonej skardze J. M., podobnie jak w odwołaniu, podał swoje schorzenia i załączył orzeczenia lekarskie (m.in. dotyczące schorzenia tarczycy). Fakt występowania takich dolegliwości nie był jednak w postępowaniu kwestionowany, kwestionowana była natomiast ich zawodowa etiologia. Z kolei schorzenia tarczycy nie pozostają w związku z prowadzonym postępowaniem, nie są też wymienione w wykazie chorób zawodowych. Również dyrektor Z. Z. O. Z. wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 2 lipca 2009r. dyrektor Zespołu Zakładów stwierdził, że w swojej skardze J. M. podnosi zarzuty odnoszące się do dwóch orzeczeń lekarskich wydanych przez dwie jednostki orzecznicze (Ośrodek Medycyny Pracy i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego). Obie jednostki orzecznicze nie stwierdziły zmian upoważniających do rozpoznania pylicy płuc krzemowej w wykonanym zdjęciu radiologicznym klatki piersiowej J. M. (nie stwierdzono zacienień okrągłych, które mogłyby być efektem oddziaływania pyłów zwłókniających). Tym samym brak objawów klinicznych choroby figurującej w wykazie chorób zawodowych nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Schorzenia tarczycy natomiast nie pozostają w związku z prowadzonym postępowaniem, nie są też wymienione w wykazie chorób zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W odniesieniu zaś do tych przepisów Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008r. nr 116, poz. 740) orzekł o ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów Kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku było uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Także wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – uznane zostało za niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że te przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. Z dniem 3 lipca 2009r. przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji utraciły zatem moc obowiązującą. Z tym samym dniem tj. 3 lipca 2009r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się, że podstawa wznowienia określona w art. 145a K.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16). Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który został uznany za niezgodny z Konstytucją oraz na przepisy rozporządzenia, które są niezgodne z ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. Zasady te znaleźć muszą zastosowanie także w niniejszej sprawie tym bardziej, że decyzje organów administracyjnych w niniejszej sprawie wydane wprawdzie zostały jeszcze w czasie obowiązywania zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ustawy i rozporządzenia, ale już po wydaniu przez Trybunał wyroku, a więc już po obaleniu domniemania zgodności tych przepisów z Konstytucją. Zatem stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza dla niniejszej sprawy, iż przepisy te nie mogą być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z powołanej normy konstytucyjnej w zestawieniu jej z przytoczoną treścią art. 145a § 1 K.p.a. jednoznacznie wynika, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji. Jest bowiem zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680; także wyrok WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2006r., III SA/Gd 282/06, Lex 203309). Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisów w sprawie chorób zawodowych obowiązujących w dacie orzekania. W chwili obecnej podstawę taką stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869).