VI SA/Wa 1553/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Urszula Wilk(spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej M. O. od decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, 2) w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na przedsiębiorcę M. O. karę pieniężną w łącznej wysokości 11000 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek oraz wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Naruszenie w postaci wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych stwierdzono podczas kontroli pojazdu marki Renault o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu 9 lutego 2009 r. w miejscowości O. na drodze krajowej nr [...]. Kontrolowany pojazd prowadził Pan K. K.. Powyższe zostało udokumentowane w protokole kontroli nr [...] z dnia 9 lutego 2009 r. W uzasadnieniu decyzji W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek stanowi naruszenie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym (dalej u.t.d.) i na podstawie lp. 1.1. załącznika do tejże ustawy wymierzył z tego tytułu karę 8000 zł. Natomiast wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych stanowi naruszenie również art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. i na podstawie lp. 4.1. załącznika do tejże ustawy wymierzył z tego tytułu karę 3000 zł. Odwołanie od decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wniosła M. O., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Podnosiła, że ustalenie organu pierwszej instancji, że przedsiębiorca w dniu 9 lutego 209 r. wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji jest nieuprawnione. Organ ten wbrew dyspozycji przepisu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego oraz nie uwzględnił słusznego interesu strony. Nałożona kara jest niewspółmierna do przewinienia i sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy. Skarżąca nie kwestionowała ustalenia, że kierowca podczas kontroli nie posiadał w samochodzie zaświadczenia na potrzeby własne. Wynikało to z konieczności nagłego wyjazdu w tym dniu po transport zwierząt. Przedsiębiorca jednakże posługiwał się zaświadczeniem wydanym dla firmy [...] z uwagi na treść postanowień umowy, że dzierżawione pojazdy samochodowe będą wykorzystywane dla własnych potrzeb przedsiębiorcy. Skarżąca zarzucała, że organ I instancji z faktu, że kierowca był pracownikiem właściciela samochodu firmy [...] wyprowadził błędny wniosek, że transport był wykonywany zarobkowo i związku z tym wymagał uzyskania odpowiedniej licencji. Podnosiła, że organ powinien uwzględnić stosunki cywilno-prawne łączące skarżącą z właścicielem samochodu ukształtowane umową dzierżawy z dnia 7 października 2008 r. Zdaniem skarżącej zarzut wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji nie jest słuszny i nie odpowiada rzeczywistości. Skarżąca podnosiła też, że w jej ocenie kara za wykonywanie przewozu bez wymaganej opłaty za przejazd po drogach publicznych jest nadmiernie wysoka, wskazywała, że również w tym przypadku jej firma korzysta z opłaty uiszczonej przez właściciela pojazdu. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej M. O. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że bezspornym jest, iż w czasie kontroli kierowca nie okazał karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Podnoszone przez stronę w odwołaniu argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim nie ma możliwości "korzystania" z opłaty wniesionej przez innego przedsiębiorcę. Do wniesienia opłaty zobowiązany jest bowiem zawsze przedsiębiorca faktycznie wykonujący przewóz drogowy. Konieczne jest również właściwe udokumentowanie wniesienia opłaty, która dotyczy przecież konkretnego pojazdu w sposób, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Odnosząc się do podnoszonej przez stronę kwestii niewspółmierności nałożonej kary do wagi stwierdzonego naruszenia organ wyjaśnił, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Natomiast gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może – w oparciu o ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 ze zm.) - wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wydającego decyzję w pierwszej instancji. Organ II instancji zważył natomiast, iż konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu II instancji, organ I instancji nie ustalił bowiem czy strona faktycznie nie posiada licencji na wykonywanie krajowego lub międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. Nie można domniemywać nieposiadania ww. uprawnień jedynie na podstawie oświadczenia strony. Konieczne jest zatem wystąpienie z zapytaniami do właściwych do wydania ww. dokumentów organów. Powołując art. 138 § 2 k.p.a. organ wskazał, że organ I instancji powinien przeprowadzić ponownie postępowanie dowodowe z zachowaniem zasad k.p.a. dążąc do precyzyjnego i szczegółowego przedstawienia stanu faktycznego z dnia kontroli oraz jego uzasadnienia znajdującego odzwierciedlenie w przepisach prawa. Skargę na ww. decyzję wniosła M. O.. Zaskarżyła powyższa decyzję w zakresie jej punktu 2 zarzucając naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności braku dowodu uiszczenia przez skarżącą opłaty za przejazd po drogach krajowych. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej kary pieniężnej w kwocie 3000 złotych. W uzasadnieniu skargi wywodziła, że w jej ocenie zaskarżona decyzja nie ma oparcia w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Organ niedokładnie wyjaśnił okoliczności faktyczne i przyjął, że przedsiębiorca był zobowiązany do uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, pomimo że korzystał z samochodu stanowiącego własność innego podmiotu gospodarczego, który uiścił wymaganą opłatę. Skarżący korzystał bowiem z samochodów stanowiących własność firmy [...] spółka jawna w T. na podstawie umowy dzierżawy w ramach wzajemnej współpracy. Z postanowień punktu 3 tej umowy wynika, że samochody mają być wykorzystywane do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w zakresie skupu zwierząt rzeźnych oraz do sprzedaży hurtowej mięsa, to jest wyłącznie na potrzeby własne, a właściciel był zobowiązany do zapewnienia oddanych do używania pojazdów. Opłatę za przewóz po drogach krajowych uiścił więc właściciel kontrolowanego pojazdu. W tych warunkach zdaniem skarżącej nie miał on obowiązku uiszczać ponownie takiej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej także p.p.s.a.). Na tle tego przepisu zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie ugruntował się pogląd, iż sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Np. w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r. (I FSK 807/07) NSA wskazał, że obowiązkiem Sądu jest ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. przede wszystkim odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów, ale także wyjście poza te zarzuty i zbadanie zaskarżonego aktu pod względem legalności, czy nie narusza on zarówno prawa materialnego, jak i formalnego (LEX nr 491442P). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. O. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych, aniżeli wskazane przez stronę skarżącą -przyczyn. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r., została wydana z istotnym uchybieniem przepisu art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei zgodnie z § 2 przepisu art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z poglądami doktryny przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w./ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272 i cyt. tam orzecznictwo). Doktryna wskazuje przykładowo, iż w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 802). Należy zwrócić uwagę, iż w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia 17 czerwca 2009 r., orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem, więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną, zaś decyzja wydana w sprawie stanowi całość. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. II GSK 29/08 wskazując m.in. w uzasadnieniu: "Analizując treść art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stwierdzić należy, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, wynikających z wymienionych w nim ustaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzi tu o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia także art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Zważywszy, że ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. [...] Zauważyć przy tym należy, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Skoro ustawodawca nie dopuścił takiej możliwości w przepisie szczególnym - ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie, stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach, to należy przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej." Podobny pogląd został wyrażony także w wyroku NSA z 14 lipca 2009 r. II GSK 1091/08, Sąd w całości podziela przytoczone wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Konsekwencją przyjęcia, że decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną, jest stwierdzenie, że decyzja organu odwoławczego jest wadliwa z uwagi na nadanie rozstrzygnięciu treści nie przewidzianej w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego w/w decyzji z dnia 17 czerwca 2009 r. Zdaniem Sądu dodatkowo podnieść należy, iż organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 811). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 361 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96). Dodać należy, iż w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (tak min. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 600-601). Tym samym przyjąć należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego, stwierdzając w zaskarżonej decyzji z dnia 17 czerwca 2009 r., że organ pierwszej instancji nie ustalił czy strona faktycznie nie posiada licencji na wykonywanie krajowego lub międzynarodowego transportu drogowego rzeczy i że konieczne jest zatem wystąpienie z zapytaniem do właściwych do wydania tych dokumentów organów, dopuścił się - zdaniem Sądu - istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie uzasadnił, dlaczego przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Nie dokonując na tym etapie postępowania merytorycznej oceny zasadności nałożonej na skarżącą kary pieniężnej, należy w tej sytuacji uznać, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie w sposób prawidłowy zastosować przepis art. 138 k.p.a., rozstrzygając w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny, zaś wydana decyzja winna odpowiadać wymogom art. 107 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie -uznając, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął swoje rozstrzygnięcie w sposób niezgodny z prawem - orzekł, jak w sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.