II OSK 805/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Elżbieta Makowska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 793/09 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącego - Spółki [...] S.A., d. [...] S.A. z siedzibą w G. kwotę 387 (słownie: trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 793/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skargi Gminy Brzuze uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Rypińskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...]i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy : Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Starosta Rypiński zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. w Z. pozwolenia na rozbiórkę osadników ziemnych położonych na działce o nr [...] w miejscowości O. z zachowaniem wymienionych w decyzji warunków. W uzasadnieniu organ wskazał, że do wniosku z dnia 24 listopada 2008 r. inwestor załączył dokumenty określone w art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na skutek odwołania Wójta Gminy Brzuze Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Rypińskiego. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podniósł także, że Wójt Gminy Brzuze nabył status strony z chwilą doręczenia mu decyzji organu I instancji, mimo iż formalnie nie był stroną przedmiotowego postępowania i status strony mu nie przysługuje. Rozpatrując zaś sprawę merytorycznie Wojewoda podniósł, że kwestionowana decyzja jest prawidłowa. Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie inwestor nie miał obowiązku dołączenia do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), obowiązującej w dacie wydania decyzji I instancji. Wyżej wskazany artykuł nie nakazuje bowiem przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę innych obiektów niż obiekty jądrowe. Również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) nie określa rozbiórki będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jako przedsięwzięcia mogącego znacznie oddziaływać na środowisko. Wojewoda nie podzielił podniesionych w odwołaniu argumentów niegospodarności i szkodliwego działania oraz wywołania kwestionowaną decyzją znacznych skutków środowiskowych, a także zarzutu dotyczącego niszczenia urządzeń wodnych, jak również poglądu dotyczącego konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego. Organ nie podzielił ponadto argumentu odwołującego, w którym stwierdzono, że roboty rozbiórkowe podjęto przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę, bowiem co innego wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rypinie w dniu [...] maja 2009 r. Na powyższą decyzję Wójt Gminy Brzuze wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań w zakresie obowiązujących przepisów prawa budowlanego i prawa wodnego, jak i w zakresie ustaleń w dotychczas prowadzonym postępowaniu. Skarżący nie podzielił opinii Wojewody o braku konieczności przeprowadzania w omawianej sprawie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę wskazanych obiektów. Wskazał także, że przychyla się do stanowiska Starosty Rypińskiego, wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...], zgodnie z którym należało sporządzić raport o oddziaływaniu na środowisko. Pogląd ten podzielony został przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rypinie postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...], o czym była już mowa w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Wójt podkreślił ponadto niekorzystne skutki środowiskowe wydanej decyzji, poprzez nieuwzględnienie przepisów ustawy Prawo wodne, która zabrania niszczenia lub uszkadzania rowów melioracyjnych. Zaś rowy takie położone są na terenie nieruchomości będącej przedmiotem rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko–Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd ustosunkował się do występujących w sprawie wątpliwości związanych z pojęciem strony postępowania i tym samym legitymacji Wójta Gminy do wniesienia skargi, a uprzednio odwołania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jest to definicja zwężająca w stosunku do określenia strony zawartego w art. 28 k.p.a. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie sądowym obszar oddziaływania obiektu rozumiany jest dość szeroko (decydują nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale także przepisy innych dziedzin prawa). Wójt swoje uprawnienia bycia stroną czerpie z faktu, że gmina wykonuje obowiązki zarządcy drogi pozostając w jej samoistnym posiadaniu, która graniczy z osadnikami mającymi ulec rozbiórce. Stąd też, w ocenie Sądu, potraktowanie go jako stronę postępowania przez organ I instancji z tego powodu jest trafne. Słusznie również zwrócono uwagę na to, że stroną jest gmina (to gmina posiada osobowość prawną – art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a Wójt, jako organ gminy (art. 11a ust. 1 i 26, 30, 31 cyt. ustawy) reprezentuję gminę na zewnątrz. W tej sytuacji należało rozpatrzyć odwołanie Wójta, co też uczyniono. Czym innym są uprawnienia procesowe, a czym innym racje merytoryczne. Wójt Gminy może opierać swoje żądania w tej sprawie tylko z tytułu bycia zarządcą drogi. Organy architektoniczno-budowlane nie są uprawnione do podejmowania decyzji na podstawie innych przepisów niż Prawo budowlane. Zakres kompetencji organów architektoniczno-budowlanych jest ściśle określony przepisami prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego) i organ ten nie może wypowiadać się innych sprawach, np. dotyczących stosunków wodnych. Wójt gminy musi zatem wykazać, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone przy wydawaniu decyzji o rozbiórce i które związane są z naruszeniem jego interesów prawnych jako zarządcy drogi. Sąd ustalił, że postępowanie w powyższej sprawie zostało wszczęte na mocy wniosku inwestora złożonego w dniu 24 listopada 2008 r. W dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Ustawa ta nadała także nową treść art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) który stanowi, że pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis ten, mimo jego obowiązywania w dacie wydania decyzji, nie został powołany w podstawie prawnej decyzji Starosty Rypińskiego. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że w podstawie prawnej decyzji wskazano na przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i przepis kompetencyjny – art. 82 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto podniósł, że przepis art. 28 wskazuje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29–31. Odwołano się również do definicji pozwolenia na budowę. Przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego). Z kolei przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Kierując się definicjami słownikowymi należy zdaniem Sądu I instancji wyprowadzić wniosek, że pozwolenie na budowę obejmuje również rozbiórkę. Tym samym za trafne należy uznać wskazanie innych przepisów w podstawie prawnej decyzji związanych z pozwoleniem na budowę. Być może krótkie obowiązywanie nowych przepisów spowodowało pominięcie przez organ I instancji treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd nadmienił także, że postępowanie toczyło się po wejściu nowej ustawy i te kwestie wymagały na nowo rozważenia. W ocenie Sądu decyzja Wójta Gminy Brzuze z dnia [...] września 2008 r. o umorzeniu postępowania nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ umorzenie postępowania nastąpiło na wniosek inwestora, który odstąpił od rozbiórki budynków fabrycznych i budowli zlokalizowanych w miejscowości O. Zdaniem Sądu jest to sprawa definitywnie zamknięta i tym samym poprzednie postanowienie Wójta nie ma znaczenia dla nowej sprawy, wszczętej wnioskiem inwestora z dnia 24 listopada 2008 r. W dalszej części wywodów Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. pozwolenia na budowę, dlatego należy sięgnąć do cytowanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zgodnie z art. 59 ust. 1 powyższej ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacji następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko; b) za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. Ten ostatni przepis w ocenie Sądu wskazuje, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – w rozpatrywanej sprawie Wójt gminy (art. 63 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji – pozwolenia na budowę (rozbiórkę), jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie zdaniem Sądu art. 63 ust. 2 wskazuje, że postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postanowienia (pozytywnego bądź negatywnego) nie wydano, co stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Natomiast stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że przepis art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie ma zastosowania, w ocenie Sądu, nie zostało poprzedzone analizą pojęcia "pozwolenie na budowę" i "roboty budowlane", które to pojęcia są ściśle zdefiniowane w art. 3 pkt 7 i 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ także samodzielnie ocenił, że nie ma podstaw prawnych do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy faktycznie postanowienie w tej sprawie (pozytywne lub negatywne) wydaje organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu I instancji dalsze postępowanie musi być prowadzone z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jeżeli rozbiórka będzie miała wpływ na rowy melioracyjne, to stroną należy uczynić organ właściwy do eksploatacji i konserwacji tych rowów. Zdaniem Sądu uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Rypińskiego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Spółka Akcyjna [...] z siedzibą w Z. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając temu orzeczeniu: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a) naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na: - wskazaniu błędnej treści art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 powyższej ustawy i w szczególności stanowiło podstawę do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowej wykładni przyjętych w przedmiotowym przepisie określeń "przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco'" i "przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco" oddziaływać na środowisko, b) naruszenie art. 72 ust 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane w zakresie definicji pozwolenia na budowę i pozwolenia na rozbiórkę prowadzącą do zastosowanie przy orzekaniu art. 72 ust. 1 pkt 1 zamiast art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a) naruszenie art. 152 p.p.s.a. polegające na nieokreśleniu zakresu w jakim decyzja, która podlegała wykonaniu od lipca 2009 r. nie może być wykonywana. b) naruszenie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a polegające na dopuszczeniu skargi Wójta Gminy Brzuze nie spełniającej wymogów określonych w naruszonym przepisie. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że zaskarżone orzeczenie jest niesłuszne, albowiem Sąd I instancji błędnie uznał, że każde pozwolenie na rozbiórkę jest pozwoleniem na budowę i należy do niego stosować wszystkie wymagania właściwe dla pozwolenia na budowę. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd popełnił błąd stosując przepis art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a przepisem właściwym w tej konkretniej sprawie jest przepis art. 72 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy. Nadto autor skargi kasacyjnej zauważył, że prawidłowe rozumienie art. 59 i 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko powinno prowadzić do wniosku w oparciu o literalne ich rozumienie, że rygorom art. 59 ust. 1 są poddane tylko takie przedsięwzięcia, które zawsze (tj. bez jakiegokolwiek wyjątku) w istotny, ważny sposób działają, wywierają wpływ na skutek ich zdarzenia się na środowisko lub też wywierają ten wpływ w istotny, ważny sposób przy jednoczesnym założeniu, iż prawdopodobieństwo wystąpienie takiego wpływu jest znaczne i tkwi w samym planowanym procesie tego przedsięwzięcia. Z powyższego wynika, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia zgodnie z art. 59 ust. 1 nie dotyczy wszelkich przedsięwzięć a tylko części z nich, które spełniają dyspozycję tego przepisu. W ocenie skarżącej Spółki rozbiórka, która była przedmiotem wniosku [...] S.A. stanowi przedsięwzięcie, którego nie obejmuje dyspozycja art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Natomiast wykładania jaką zastosował Sąd I instancji musiałaby nieuchronnie prowadzić do wniosku, iż wszelkie przedsięwzięcia o charakterze budowlanym – ponieważ w większym lub mniejszym stopniu oddziałują na środowisko – wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania. Zdaniem skarżącej Spółki taka wykładnia jest błędna. W dalszej części motywów wskazano również, że skoro Sąd uznał, iż "Wójt gminy musi zatem wykazać, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone przy wydawaniu decyzji o rozbiórce i które związane są z naruszeniem jego interesów prawnych jako zarządcy drogi" to winien wezwać Wójta do uzupełnienia przedmiotowego braku formalnego skargi, a w przypadku jego nieuzupełnienia, winien skargę odrzucić. Wyjaśniono również, że w ocenie skarżącego kasacyjnie interes Gminy, który można utożsamiać z interesem jej mieszkańców przemawiałby raczej za tym by niezwłocznie rozebrać przedmiotowe odstojniki. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył wyciąg z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 6 maja 2011 r. potwierdzający zmianę nazwy Spółki na [...] S.A. i jednocześnie popierając wniesioną skargę kasacyjna oświadczył, że prace rozbiórkowe polegały na wyrównaniu i zasypaniu terenu ziemią a działania w tej sprawie podjęte zostały w wykonaniu obowiązków nałożonych przez Komisję Europejską i Agencję Rynku Rolnego w związku z restrukturyzacją przemysłu cukrowniczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a. W sprawie tej takie wady nie występują, to zaś nakazywało rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna zawiera wyłącznie jeden usprawiedliwiony zarzut lecz powoduje on, że należało uwzględnić wniesioną skargę uchylając zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy usprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a dotyczący rozpoznania skargi Wójta Gminy Brzuze bez zbadania w pierwszej kolejności legitymacji skargowej tego podmiotu, który we wniesionej skardze nie wskazał na czym polega jego interes prawny, by być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę osadników ziemnych. Zarzut ten należy wyprowadzić także z argumentacji wniesionej skargi kasacyjnej dodatkowo przecież wyjaśniającej oraz precyzującej określony w jej petitum zarzut w tym zakresie. Przede wszystkim na wstępie wyjaśnić należy, iż organ odwoławczy w tej sprawie rozpoznał odwołanie Wójta Gminy Brzuze i wydał decyzję ostateczną o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji na skutek tego odwołania, zatem w takiej sytuacji skarga Wójta Gminy Brzuze była dopuszczalna. W tych okolicznościach brak było podstaw do odrzucenia tak wniesionej skargi. Natomiast niewątpliwie rację ma skarżący kasacyjnie, że w pierwszej kolejności należało zbadać legitymację skargową Wójta Gminy Brzuze. Wynik negatywny takiej kontroli dokonywanej na rozprawie może wyłącznie doprowadzić do oddalenia skargi. Jednakże pomimo braku prawidłowej kontroli w powyższym zakresie przez Sąd I instancji rozpoznano sprawę merytorycznie i w konsekwencji uchylono zaskarżone decyzje wskazując na obiektywnie istniejące naruszenia prawa. Przepis art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. stanowi, że skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Skarga zatem musi odpowiadać wymaganiom stawianym przez art. 46 p.p.s.a. wszystkim pismom w postępowaniu sądowym oraz zawierać dodatkowe elementy określone w art. 57 § 1 pkt 1-3. Przez określenia "naruszenia prawa" oraz "naruszenia interesu prawnego", o których mowa w pkt 3 przepisu, należy rozumieć podanie przyczyny uzasadniającej wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednakże nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis ten nie wymaga przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony. Rozważany wymóg skargi będzie spełniony, jeżeli skarżący wskaże, na czym polega, jego zdaniem, naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności. Trzeba zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż Wójt Gminy Brzuze nie przedstawił w skardze stosownej argumentacji z której wynikałby w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jego legitymacja do kwestionowania zaskarżonej decyzji. To niewątpliwie zobowiązywało Sąd I instancji do poczynienia rozważań w tym zakresie w szczególności, że w zaskarżonej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. jednoznacznie tenże organ administracji architektoniczno- budowlanej wskazał, że Wójt Gminy Brzuze nie jest stroną tego postępowania, a rozpoznanie wniesionego przez ten podmiot środek zaskarżenia następuje tylko dlatego, iż organ I instancji doręczył Gminie decyzję Starosty Rypińskiego. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że powyższe stanowisko organu odwoławczego jest wadliwe albowiem organ, do którego wpływa odwołanie winien w pierwszej kolejności ocenić je pod kątem czy wpłynęło w terminie i czy wniesione zostało przez stronę. Stroną nikt się nie staje tylko dlatego, że organ doręczył mu decyzję. Podobnie jak i nie wskazanie w rozdzielniku decyzji i brak jej doręczenia nie przesadza o statucie strony gdy ta niezależnie od tego w terminie wniesie odwołanie. Powyższe przesłanki nie są podstawą do oceny prawidłowości wykładni przepisów prawa wyznaczających zakres ochrony interesu prawnego jednostki. Podstawę tę stanowi wyłącznie przepis prawa materialnego. Zatem nie uznanie Wójta Gminy Brzuze – reprezentującego Gminę przez organ odwoławczy za stronę tego postępowania winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego, a nie merytorycznym rozpoznaniem odwołania. Przechodząc do dalszych rozważań zauważyć należy, iż przede wszystkim w pierwszej kolejności rozważenia wymagało w tej sprawie kwestia w oparciu o jaki przepis należy oceniać przymiot strony Gminy Brzuze w prowadzonym postępowaniu tj. czy w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego czy też art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowania, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w pozwolenia na rozbiórkę nie jest takim postępowaniem. Nie ulega też wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny i zawężający krąg podmiotów, mających przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, niż to wynika z art. 28 k.p.a. i chociażby z uwagi na to, nie może być wykładany w drodze wykładni rozszerzającej odnoszony do innych postępowań jak np. pozwolenia na rozbiórkę. Stąd też Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku winien ocenić legitymację skargową Wójta Gminy Brzuze (reprezentującego Gminę) jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na rozbiórkę zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., który stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Przepis art. 28 nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż pomimo tego, że organ odwoławczy w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyraźnie wskazał , że Wójt Gminy Brzuze nie jest stroną tego postępowania to ta podstawowa okoliczność winna być przedmiotem oceny Sądu I instancji w kontekście skargi wniesionej przez w/w organ samorządu terytorialnego. W skardze tej wskazano bardzo ogólnikowo na naruszenie prawa wodnego i budowlanego, co jest zupełnie niewystarczające przy uwzględnieniu charakteru niniejszej sprawy i wydanej w sprawie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę osadników ziemnych po zlikwidowanej cukrowni. Prace rozbiórkowe objęte przedmiotową decyzją miały tylko i wyłącznie polegać na zasypaniu ziemią przedmiotowych osadników i wyrównanie terenu wokół nich. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku lakonicznie wskazał, że Wójt Gminy może opierać swoje żądanie w tej sprawie tylko na byciu zarządcą drogi, jak również, że Wójt Gminy musi wskazać jakie konkretnie przepisy zostały naruszone lecz ze skargi w/w organu nie wynika w jaki sposób wydanie decyzji rozbiórkowej naruszy jego interes prawny jako zarządcy drogi. Obiektywnie w tej sprawie nie może wskazywać bowiem na naruszenie prawa budowlanego czy też naruszenie prawa wodnego poprzez naruszenie stosunków wodnych na działce inwestora, gdyż jest to niewystarczające i świadczy jedynie o istnieniu interesu faktycznego a nie prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji. W sprawie tej Wójt Gminy Brzuze winien wyraźnie wskazać jaki przepis prawa materialnego (konkretnie oznaczony) stanowi o jego legitymacji skargowej, a Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien to ocenić w kontekście wskazywanej legitymacji skargowej. Dlatego też skarga kasacyjna choć bardzo nieporadnie to jednak w sposób prawidłowy kwestionuje ten element postępowania przed Sądem I instancji. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a., bowiem zgodnie z treścią tej normy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Celem wprowadzenia powyższego przepisu, w konsekwencji wprowadzenia modelu dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, jest zabezpieczenie strony, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, a przed uprawomocnieniem się wyroku, uchylonego aktu. Stwierdzenie, więc przez sąd administracyjny w wyroku, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 591/04, opubl. ONSAiWSA 2004 r. Nr 2, poz. 32). Zawarcie stwierdzenia w zaskarżonym wyroku w pkt. 2 , iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu jest stwierdzeniem jak najbardziej prawidłowym i wystarczającym. Tym samym zarzut, iż brak jest szczegółowego określenia zakresu w jakim uchylona decyzja nie może być wykonywana jest całkowicie nieusprawiedliwiony. Ponadto nieusprawiedliwione są zarzuty w zakresie naruszenia prawa materialnego. Nie można uznać, że doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez wskazanie błędnej treści art. 59 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Zarzut wskazania błędnej treści nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania. Natomiast co do zasady Sąd I instancji wskazał na prawidłową wykładnie w/w przepisów, bowiem wyjaśniono, iż za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Natomiast prawidłowo podniesiono również, iż za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. Nieusprawiedliwiony jest również zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane w zakresie definicji pozwolenia na budowę i pozwolenia na rozbiórkę. Tak naprawdę skarżący kasacyjnie kwestionuje powyższe normy gdyż Sąd I instancji uznał, iż w pojęciu robót budowlanych wynikających z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego mieści się również rozbiórka wskazana w art. 3 pkt 7 cytowanej wyżej ustawy wyjaśniającym pojęcie normatywne - robot budowlanych. Uznano więc, że w pojęciu pozwolenie na budowę wynikającego z art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy mieści się również rozbiórka. Wykładnia taka została wyprowadzona zatem z interpretacji art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, których skarżący kasacyjnie nie zakwestionował we wniesionej skardze kasacyjnej. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego-błędnej wykładni innych przepisów niż te, które doprowadziły do zajęcia stanowiska wyżej wyrażonego nie pozwala uznać tego zarzutu za usprawiedliwiony. Niemniej jednak z uwagi na uchylenie zaskarżonego wyroku sprawa wraca do ponownego rozpoznania a kwestia ta pozostanie otwarta gdyby Sąd uznał, że Wójt Gminy Brzuze ma legitymację skargową do wniesienia skargi w tej sprawie. Dlatego też skoro skarga kasacyjna we wskazanym wyżej zakresie posiadała usprawiedliwione podstawy to należało ją uwzględnić. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.