II SAB/Wa 89/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do rozpatrzenia wniosku Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2009 r. w zakresie pkt 1-6 oraz pkt 8 w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) oddala skargę w pozostałym zakresie, 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz Wójta Gminy P. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. Wójt Gminy P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., o udzielenie na podstawie art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 10 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), następujących informacji publicznych: 1) oceny stanu technicznego budynków wielorodzinnych nr [...], położonych na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości O. gm. P., złożonych w PINB w dniu [...] października 2008 r. oraz notatki służbowej znak: [...] z dnia [...] października 2008 r., w postaci potwierdzonych za zgodność kopii, 2) rodzaju uprawnień – samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie – posiadanych przez E. J. – rzeczoznawcę majątkowego, który dokonywał oceny stanu technicznego budynków, w postaci potwierdzonych za zgodność kopii uprawnień, 3) posiadanego wykształcenia i uprawnień: M. W. – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., M. B. – inspektora nadzoru budowlanego w P.; w postaci potwierdzonych za zgodność kopii uprawnień, 4) na podstawie jakich dokumentów bądź czynności oraz kryteriów i metod kontrolujący w dniu [...] marca 2008 r. obiekty budowlane nr [...], położone na działce ewidencyjnej nr [...] w O. gm. P., dokonali ich oceny, stwierdzając, "słaby stan techniczny budynków", a w przypadku budynku nr [...] "stan techniczny ogólnie słaby" i czym różni się "słaby stan techniczny" od stanu "ogólnie słabego", 5) na jakiej podstawie kontrolujący ustalili w ww. protokole, że budynki nr [...] kwalifikują się do rozbiórki po 30 czerwca 2009 r. oraz jaką metodę zastosowano przy ustalaniu stanu technicznego budynków, kwalifikacji ich do rozbiórki i daty tej rozbiórki, 6) w jakim celu była wykonywana przez Starostę P. zlecona postanowieniem nr [...], ocena stanu technicznego budynków mieszkalnych nr [...], potwierdzona notatką służbową sporządzoną w dniu [...] października 2008 r., skoro w protokole z dnia [...] marca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego i inspektor nadzoru budowlanego w P. stwierdzili, że budynki te kwalifikują się do rozbiórki nie później niż do 30 czerwca 2009 r. 7) jakie są samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, zgodnie z przepisami – Prawo budowlane oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy oraz jakie samodzielne funkcje w budownictwie uprawniają do dokonywania ocen stanu technicznego budynku w postępowaniach prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie zakazu użytkowania obiektu, 8) dlaczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie podjął żadnych kroków prawnych w stosunku do Starosty P. po stwierdzeniu, że budynki Skarbu Państwa o nr [...] nie tylko nie posiadają książki obiektu budowlanego, ale nigdy nie były poddawane obowiązkowym badaniom technicznym. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. poinformował, że pytania zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. świadczą o braku podstawowej wiedzy z zakresu Prawa budowlanego, a także informacji o sprawach publicznych, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Bezzasadność pytań 1-8 wynika z treści rozdziałów 2, 6 i 8 obowiązującego Prawa budowlanego. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z intencją wniosku i dyspozycją art. 10 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, istnieje możliwość udzielenia pełnych i wyczerpujących informacji oraz udostępnienia dokumentacji objętej zainteresowaniem, w siedzibie PINB, codziennie w godzinach 800--1600, pokój [...]. W skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wójt Gminy P. wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia przedmiotowej informacji publicznej w żądanym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podał, że wniosek dotyczył informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawartych w aktach postępowań administracyjnych dotyczących budynków stanowiących własność Skarbu Państwa, czyli będących majątkiem publicznym. Ponadto wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 1 ww. ustawy, wnioskodawca określił sposób i formę w jakiej informacja miała być udostępniona, natomiast intencją pytania w pkt. 7 było ustalenie, czy PINB w P. w prowadzonych postępowaniach przestrzega przepisów dotyczących uprawnień, jakimi powinni legitymować się biegli sporządzający oceny. Wójt stwierdził też, iż zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2, zaś odmowa udostępnienia informacji następuje przez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1. Powyższe, w ocenie Wójta, wskazuje, że w sprawie ma miejsce bezczynność organu, tj. organ ani nie udzielił informacji w żądanej formie, ani nie odmówił jej udzielenia w formie decyzji. Dodatkowo podniósł, że skarga do swej skuteczności nie wymaga wyczerpania trybu art. 37 k.p.a., gdyż w przedmiotowej sprawie nie przysługuje żaden środek prawny na drodze administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. uznał ją za bezzasadną i podał, że pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia [...] maja 2009 r., w której zajął stanowisko w sprawie oraz zaproponował udostępnienie pełnych i wyczerpujących informacji w siedzibie Inspektoratu, który znajduje się w tym samym budynku co Urząd Gminy w P. Organ wskazał też na wątpliwości, czy żądane informacje mieszczą się w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz podniósł niewyczerpanie w pełni procedury w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi przed wniesieniem skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie z wyjątkiem żądania zawartego w pkt. 7 wniosku o udostępnienie informacji publicznych. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, co oznacza poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych w stosunku do art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stąd też pod pojęciem "każdego" należy rozumieć zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej (np. organizacje społeczne). Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim użyte w art. 2 ust. 1 ustawy słowo "każdemu", a nadto poglądy prezentowane w piśmiennictwie oraz tendencje występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r., II SAB 391/03, Lex nr 169533). Uzasadnione jest zatem przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy P. również mieści się w tak szeroko rozumianym pojęciu "każdego". Z przepisu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że informacją publiczną w jej rozumieniu jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast w art. 6 ustawy został rzeczowo rozwinięty zakres informacji publicznej, przy czym nie jest to katalog zamknięty ani też próba interpretacji ogólnej normy konstytucyjnej, zawartej w art. 61 Konstytucji. Przepis ten stanowi w istocie przykładowe wskazanie, jakie informacje są informacjami publicznymi. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, zaś zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, udostępnieniu podlega również informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Niewątpliwie zatem informacje żądane przez skarżącego są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy, natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., jest obowiązany do ich udostępnienia, stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 stanowiącego, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Jest on bowiem organem szeroko rozumianej władzy publicznej, co wynika z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W myśl przepisu art. 80 ust. 2 ww. ustawy, zawartego w rozdziale 8 zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego", zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, następujące organy: 1. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji i postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały dokonane, a w szczególności, czy bezczynność została zawiniona lub niezawiniona opieszałością organu. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być tez poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, wbrew stanowisku organu zawartym w skardze. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma bowiem zastosowania do udostępnienia informacji publicznych, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania jego przepisów jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji lub umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 ustawy), nie zaś do czynności materialno-technicznej jej udzielenia. Ponadto wykładnia językowa art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), upoważnia do przyjęcia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie na bezczynność w zakresie ich wydania. Należy bowiem zauważyć, że w przypadku, gdy ustawodawca uzależnia dopuszczalność skargi od wyczerpania środków zaskarżenia, to czyni to w sposób wyraźny (np. art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, Lex nr 236545). Bezspornie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pozostawał w bezczynności w świetle powyższych kryteriów, w odniesieniu do zawartych we wniosku żądań oznaczonych pkt 1-6 i pkt 8. Bezczynność nie ustała, jak nietrafnie podniósł organ, w chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego, dokonanej pismem z dnia 3 czerwca 2009 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 14 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Takich zaś okoliczności w swoim piśmie z dnia 3 czerwca 2009 r. organ obowiązany nie wskazał, proponując inny sposób i formę udostępnienia żądanych informacji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie pozostawał w bezczynności jedynie w odniesieniu do informacji żądanej w pkt. 7 wniosku skarżącego, będących informacjami o obowiązującym prawie, które w świetle orzecznictwa są informacjami publicznymi (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. I OSK 928/05, Lex nr 167166), jednakże udostępnianymi w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 106 ze zm.). Organ wskazał pomimo tego, iż żądane informacje znajdują się w ustawie – Prawo budowlane, stąd też zarzut jego bezczynności w tym zakresie jest bezzasadny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 i 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.