IV SA/Po 748/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. , nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu. /-/ I.Kucznerowicz /-/ J.Stankowski /-/ B.Popowska Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. Nr [...], na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 21, art. 23a, art. 25, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (jt. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej ustawa), § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm. – dalej rozporządzenie) oraz art. 104, art. 107, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa), zmienił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2007r. Nr [...] o przyznaniu M.M. świadczeń rodzinnych w okresie od 1 września 2007r. do 31 sierpnia 2008r. na dzieci N.M., M.M. i A.M. w części dotyczącej czasookresu zasiłku rodzinnego ustalając go do 29 lutego 2008r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że dochód rodziny M.M. w 2006r wynosił kwotę 14790,25 zł, a na osobę w rodzinie 246,50 zł miesięcznie. Na dochód ten składał się dochód K.M. z tytułu zatrudnienia w firmie [...] S.A., gdzie był on zatrudniony w okresie 24.08.2005r. do 19.08.2006r. Zatem dochód ten należy uznać za utracony. Natomiast po doliczeniu dochodu uzyskanego przez K.M. za miesiąc luty 2008r. w wysokości 3284,75 zł z tytułu zatrudnienia na terytorium Niemiec, dochód rodziny wynosił 656,95 zł miesięcznie na osobę w rodzinie i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczeń rodzinnych. W wyniku wniesionego przez M.M. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w dniu [...] maja 2009r. wydało decyzję nr [...] w której działając na podstawie art. 138 §2 kpa, art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 23-24, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 8 ustawy, §15 ust. 1-2, §17 i §18 rozporządzenia oraz §1 pkt 1 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodzinnego albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 130, poz. 903 ze zm.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ instancji. Zespół orzekający Kolegium rozpoznając odwołanie stwierdził, że organ I instancji w przeprowadzonym z urzędu postępowaniu uwzględnił jedynie okoliczność podjęcia przez K.M. pracy na terytorium Niemiec i uzyskanie z tego tytułu dochodu, pomijając istotny fakt, iż rodzina uzyskiwała dochód z tytułu zatrudnienia męża skarżącej na terytorium Niemiec jedynie w okresie 4 miesięcy w 2007r. i 4 miesięcy w 2008r. Natomiast zdarzenia wskazujące na występowanie przesłanek określonych art.3 pkt 23 pkt 24 nie zostały przez organ I instancji w ogóle uwzględnione. Organ odwoławczy stwierdził, iż na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie nie można dokonać oceny faktycznej sytuacji materialnej rodziny odwołującej w roku 2008 i ustalić czy nastąpiła zmiana jej sytuacji materialnej w takim zakresie, iż uzyskiwany dochód wyklucza ją z grona osób uprawnionych do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2007/2008, bowiem w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa powyżej nie zostały należycie zbadane i ustalone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że organ I instancji zmieniając zaskarżoną decyzją czasookres przyznania świadczeń rodzinnych dla dzieci M., N. i A. ustalając prawo do zasiłku rodzinnego do dnia 29 lutego 2009r. swojego rozstrzygnięcia nie oparł na wyczerpujących dowodach, jak również nie zgromadził i nie poddał szczegółowej analizie zebranych w sprawie materiałów. W związku z powyższym Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. Nr [...] na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art. 21, art. 23a, art. 25, art. 32 ustawy oraz §2 rozporządzenia, zmienił swoją decyzję z dnia [...] września 2007r. Nr [...] przyznającą M.M. zasiłek rodzinny na dzieci N., M. i A. M. i dodatki do zasiłki rodzinnego na okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. w części dotyczącej czasookresu ustalając prawo do zasiłku rodzinnego do dnia 29 lutego 2008r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że dochód rodziny M.M. w 2006r wynosił kwotę 14790,25 zł, a na osobę w rodzinie 246,50 zł miesięcznie. Na dochód ten się dochód K.M. z tytułu zatrudnienia w firmie [...] S.A., gdzie był on zatrudniony w okresie 24.08.2005r. do 19.08.2006r. Zatem dochód ten należy uznać za utracony. W uzasadnieniu wskazano również na fakt uzyskiwania przez K.M. dochodu w lutym 2007r. wynoszącego 801,18 EURO, co zgodnie z kursem z dnia 28 lutego 2007r. wynosi 3138,62 zł. Organ I instancji po doliczeniu dochodu uzyskanego przez K.M. za miesiąc luty 2008r. w wysokości 3284,75 zł z tytułu zatrudnienia na terytorium Niemiec, stwierdził że dochód rodziny wynosił 656,95 zł miesięcznie na osobę w rodzinie i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na treść § 18 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Mimo literalnego brzmienia w/w przepisu w ocenie organu I instancji dochód uzyskany przez stronę w 2007r. jest dochodem uzyskanym w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenia te są bowiem z zasady kierowane do osób o najniższych dochodach. W uzasadnieniu wskazano na obowiązujące przepisy art. 3 pkt 24 lit c i art. 25 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie rodzinne. Wykładnia gramatyczna i celowościowa tych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż na osobach korzystających ze świadczeń rodzinnych ciąży obowiązek informowania organu właściwego o zmianie sytuacji dochodowej rodziny, niezależnie od tego, w jakim momencie okresu zasiłkowego doszło do zmiany. Skoro zaś właściwy organ poweźmie informację o uzyskanym dochodzie, to na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. M.M kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniosła odwołanie, w którym decyzji Wójta Gminy [...] zarzuciła, że jest pełna błędów w postaci niewłaściwych dat wydania decyzji i wniosków składanych przez stronę. Uniemożliwia to zrozumienie całości decyzji i jej uzasadnienia. Ponadto zdaniem skarżącej organ wydający decyzje nieprawidłowo wyliczył dochody rodziny, nie uwzględniając istotnego faktu, że dochody z tytułu pracy w Niemczech były uzyskiwane tylko przez krótki okres czasu i musiały wystarczyć na cały 12 miesięczny okres, który uwzględnia się przy wyliczeniu dochodu rodziny. M.M. w odwołaniu stwierdziła również, że wyliczenie dochodu rodziny przez podzielenie kwoty dochodu z tytułu zatrudnienia za granicą w okresie jednego miesiąca na 5 osób nie wyczerpuje zasad prawidłowego wyliczania dochodu rodziny. Ponadto jak zauważyła skarżąca organ nie wskazał, do jakich dochodów (za który rok) doliczono dochód z tytułu zatrudnienia za miesiąc luty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniesionego odwołania w dniu [...] sierpnia 2009r, wydało decyzję Nr [...], w której po przeanalizowaniu akt sprawy orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 1, 2 i ust 4 ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę lub dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. W przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Uzyskanie dochodu w myśl art. 3 pkt 24 lit c) ustawy oznacza uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. W przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny daje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Do wniosku należy dołączyć dokument potwierdzający uzyskanie dochodu przez członka rodziny oraz wysokość uzyskanego dochodu. W przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia te nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu ( § 18 pkt 1-3 rozporządzenia). Organ odwoławczy powołując się na akta sprawy stwierdził, że rodzina skarżącej w miesiącu lutym 2008r. uzyskał dochód z tytułu zatrudnienia w wysokości 3.249,75 zł., który po doliczeniu do dochodu miesięcznego uzyskanego w 2006r. w kwocie 35 zł. wyniósł 3.284,75 zł., co na osobę w rodzinie stanowi 656,95 zł. M.M. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc zarzuty tożsame z tymi, które zostały podniesione w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Z treści powołanych przepisów wynika bowiem, iż sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego - bada z urzędu zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji .Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w sprawie zmiany decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2007r. Nr [...] o przyznaniu M.M. świadczeń rodzinnych w okresie od 1 września 2007r. do 31 sierpnia 2008r. na dzieci N.M., M.M. i A.M. w części dotyczącej czasookresu zasiłku rodzinnego ustalając go do 29 lutego 2008r. Podstawą wydanych w sprawie decyzji, było doliczenie dochodu uzyskanego przez K.M. za miesiąc luty 2008r. w wysokości 3284,75 zł z tytułu zatrudnienia na terytorium Niemiec, co spowodowało, że dochód rodziny wynosił 656,95 zł miesięcznie na osobę w rodzinie i przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczeń rodzinnych. Organy pierwszej i drugiej instancji powołały się przy tym na § 18 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Zwrócić należy jednak uwagę, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 12 września 2007r. Nr [...] o przyznaniu [...] świadczeń rodzinnych na dzieci dotyczyła okresu od 1 września 2007r. do 31 sierpnia 2008r. Powyższe zgodnie z definicją dochodu rodziny oznacza, iż zasadnym jest badanie dochodów rodziny wyłącznie za 2006r. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 ustawy podstawą do wyliczenia dochodu rodziny jest przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy tj. okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Tym samym zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej kwoty wynagrodzenia uzyskanego z wynagrodzenia męża za pracę na terenie Niemiec po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy. Powyższe dotyczy dochodów za miesiąc luty 2007r., o których wspomniał organ I instancji w decyzji z dnia 23 czerwca 2009r. Nr GOPS-818/110C/ZM/2009, jak i dochodów za miesiąc luty 2008r., będących bezpośrednią podstawą zmiany czasookresu przyznanych świadczeń rodzinnego do dnia 29 lutego 2008r. Stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne przepis art. 23 ust. 5 ustawy upoważnia bowiem Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Norma kompetencyjna z art. 23 ust. 5 ustawy nie może stanowić upoważnienia do regulowania materialnoprawnych aspektów kryterium dochodowego. Podejmując akty wykonawcze na podstawie normy ustawowej, należy ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z 05.11.2001 sygn. U 1/01 OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z 08.08.2003r. sygn. V CK 6/02 OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje przekonanie, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 27 lipca 2009r. II SA/Po 91/09). Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pamiętać też należy, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Stanowiący bowiem ustawową delegację do wydania rozporządzenia art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie, tak więc regulacje materialnoprawne, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą (por. wyrok NSA z 30.10.2008 r., sygn. I OSK 1842/07 LEX nr 510165). W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego przez zastosowanie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia, pozostającego w sprzeczności w przepisem art. 3 pkt 2 ustawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić przedstawioną w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną (art. 153 ppsa). /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ B. Popowska ja