VII SA/Wa 2336/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. ze skargi K. W. i A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. W. i A. W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nakazał B. i K. T. rozbiórkę budynku kotłowni o wymiarach 6,4 x 3,85 m i wysokości 3,7 m wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na terenie działki nr ew. [...], położonej przy ul. [...] [...] w W. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. i K. T., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny podniósł, że z treści decyzji nie wynika, czy stroną postępowania jest K. W., którą uwzględniono w rozdzielnikach decyzji pierwszej instancji, a która nie brała udziału we wcześniejszych stadiach postępowania. Ponadto organ powiatowy przedstawiając dwa różne uwarunkowania wynikające z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przesądził który z nich ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ pierwszoinstancyjny nie wykazał, że stan faktyczny sprawy spełnia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z dnia 1974 r. Tą przesłanką zgodnie z przepisami winno być wykazanie, że pobudowany samowolnie obiekt wywołuje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Naruszenie norm techniczno-budowlanych nie stanowi wypełnienia powyższej przesłanki ustawowej. Organ pierwszej instancji, zdaniem instancji odwoławczej nie przedstawił czy naruszenie norm odległościowych spowoduje pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Skargę na powyższą decyzję złożyli K. i A. W., uznając że przymiot strony postępowania był oczywisty, a sprawa na tym etapie była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zdaniem skarżących spełnione zostały wszystkie przesłanki obligujące organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z nieco innych przyczyn, aniżeli zostały w niej przedstawione. Kontrolowana przez Sąd administracyjny decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z poźn. zm.). W przeciwieństwie do przepisu art. 138 § l kpa, który nie określa przestanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 kpa. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśnianego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 kpa., prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu, mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ II instancji w granicach określonych w przepisie art. 137 kpa., albo przez organ I instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 kpa. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art.136 kpa. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (M. Jaskowska, A. Wrobel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 §.2 kpa. w stopniu mogącym mięć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawione przez organ odwoławczy braki w postępowaniu dowodowym i ocena zebranych dowodów mogą być przeprowadzone przez organ drugoinstancyjny. Bezspornie bowiem w sprawie ustalono, że pobudowana kotłownia stanowi samowolę budowlaną. Przyjęto, że jej budowa miała miejsce pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) przepisu art. 48 nie stosuję się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów należy zastosować przepisy poprzednio obowiązujące, a więc prawo budowlane z 1974 r. Przepis art. 37 tej ustawy określa, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wykładnia tego przepisu nakazuje wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce w przypadku wystąpienia jakiejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek. Jak zwrócił uwagę organ odwoławczy, organ pierwszoinstancyjny podstawił dwa wypisy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dacie realizacji przedmiotowej inwestycji. Pierwszy z nich zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 1992 r., przyjmuje, że działka o nr ew. [...] znajduje się na obszarze oznaczonej symbolem MU-20 o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Na obszarze tym preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi i funkcji usługowych w zakresie usług ochrony zdrowia II i III stopnia obsługi. W obszarze tym plan dopuszcza utrzymanie i lokalizację innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi. Natomiast wyklucza lokalizowanie tam obiektów, których uciążliwość i szkodliwość dla środowiska wykracza poza granice inwestycji. Drugi wypis z planu dotyczy Przestrzennego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 1982 r., w którym działka o nr ew. [...] znajduje się na obszarze przeznaczonym na lasy i parki leśne. Oba wypisy z plany zostały nadesłane w lutym 2002 r. przez Urząd [...] w odpowiedzi na pismo organu nadzoru budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. dotyczące planów z lat 1986-1993. W aktach sprawy (na k-97) znajduję się protokół kontroli Zakładu [...] z dnia 17 grudnia 1992 r., należącego do inwestora z którego wynika, że komin kotłowni ma być podwyższony do wysokości 8 m – do którego połączona jest wytwornica pary. Ewidentnie więc wybudowana kotłownia dotyczyła potrzeb Zakładu [...], który funkcjonował na działce inwestora. Co prawda, nie wiadomo, czy cytowane wcześniej plany obowiązywały kolejno, czy też z uwagi na ich inny zakres obowiązywały w tym samym czasie. Ocena, czy zakład produkcyjno-przetwórczy jest zgodny z którymkolwiek z tych planów, nie nasuwa trudności. Nie wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2008 r. sprawie II OSK 426/07 – wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. – prawo budowlane, upoważnia do przyjęcia, że zawarty w tym przepisie wymóg zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym , wiąże się z data realizacji samowoli budowlanej. Na inną interpretację tej normy nie pozwalają ani przepisy prawa budowlanego, ani treść przepisów wprowadzających kolejne zmiany ustaw. W przypadku oceny , iż samowola inwestycyjna nie jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, nie występuje konieczność badania czy obiekt ten spełnia kryteria określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Nadmienić tylko należy, iż cytowany przez Sąd powyżej protokół kontroli z dnia 17 grudnia 1992 r. został spisany na skutek skarg w sprawie uciążliwości stworzonej przez zakład prowadzony przez inwestorów. Organy pominęły okoliczności, że załączona do akt decyzja z dnia [...] grudnia 1987 r. (słabo czytelna) zezwalała inwestorowi na zmiany sposobu użytkowania na okres czasowy do 1997 r. A więc zakład przetwórczy działa już ponad 12 lat w niezgodności z wydaną decyzją. Sprawa interesu strony postępowania jest również stosunkowo prosta do oceny biorąc pod uwagę wpis do księgi wieczystej, z którego wynika, iż współwłaścicielem działki sąsiadującej z nieruchomością inwestora jest A. S. W. Uznając, iż brak było podstaw do wydania decyzji odwoławczej, na podstawie art. 138 § 2 kpa., Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzje z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nadmienić jednak trzeba, że z nieznanych dla Sądu względów, organy nadzoru budowlanego, prowadziły postępowanie administracyjne jedynie w stosunku do obiektu kotłowni. Wniosek skarżącego z listopada 2000 r. o zbadanie zgodności z prawem budynków inwestora, obejmuje również inne obiekty znajdujące się na działce inwestora. Należy podnieść, iż w stosunku do samowoli budowlanej – organy nadzoru budowlanego zobowiązane są wszcząć również postępowanie z urzędu. W niniejszej jednak sprawie Sąd administracyjny związany był granicami zaskarżonego aktu. Oceniać więc mógł jedynie decyzję kasacyjną wydaną w przedmiocie rozbiórki kotłowni.