I SA/Wa 2088/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi C. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego C. Z. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy C. Z. (dalej powoływany jako skarżący) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1998 r. nr [...] w pkt III tej decyzji określającego wysokość stawki czynszu symbolicznego. I. Stan faktyczny: 1. Decyzją z dnia [...] października 1998 r. nr [...] Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku M. K. z dnia [...] września 1948r. o ustanowienie własności czasowej, orzekł w pkt II tej decyzji o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...]. Jednocześnie w pkt III tej decyzji Prezydent ustalił czynsz symboliczny w wysokości [...] zł – co odpowiadało 0,3 % wartości nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego. Podstawę ustalenia czynszu symbolicznego stanowiło zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...]. 2. Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2008 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste w części dotyczącej określenia wysokości czynszu symbolicznego (pkt III decyzji). Skarżący wskazał, że powołana decyzja Prezydenta W. w tym zakresie rażąco narusza w m.in. art. 6 kpa w zw. z art. 18 pkt 9 lit a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 - dalej powoływana jako usg) poprzez błędne ustalenie wysokości opłaty symbolicznej, w sposób obarczony wadą legislacyjną; naruszenie art. 6 kpa w zw. z art. 42 usg - wada legislacyjna niewłaściwe ogłoszenie zarządzenia; naruszenie przepisów postępowania poprzez zastosowanie metody obliczania opłaty wzorowanej na art. 71 i 72 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2601 ze zm.); naruszenie art. 20 kpa tj. naruszenie właściwości poprzez przyjęcie, że organem właściwym do ustalenia czynszu był Prezydent W. przy braku upoważnienia tego organu do stanowienia norm prawnych oraz nieuwzględnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2000 r. sygn. akt I SA 1279/99 wskazującego, że organem właściwym do w drodze aktów ogólnych spraw majątkowych gminy jest rada gminy; naruszenie przepisów dekretu poprzez zróżnicowanie byłych właścicieli uzależniając ich czynsz od wartości gruntu. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezydenta W. 4. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy – w związku z wnioskiem skarżącego złożonym w trybie art. 127 § 3 Kpa - Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego pojęcie czynszu symbolicznego nie jest w żaden sposób w dekrecie [...] określone. W celu wyjaśnienia tego pojęcia i jego sprecyzowania toczy się dyskusja w doktrynie jak i orzecznictwie. Powoduje to, że nie można stwierdzić nieważności decyzji bowiem decyzja pozostaje jedynie w sprzeczności z interpretacją przepisu a nie narusza przepisu prawa. Organ wskazał, że dopiero wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 622/06 zdefiniował pojęcie czynszu symbolicznego jako oderwanego od wartości nieruchomości. Przy tym nawet w 2000 r. (wyrok z dnia 12 października 2000 r.) Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności powołanego zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] lutego 1998 r. ani nawet go nie uchylił. Ponadto wyeliminowanie zarządzenia stanowiłoby ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu: 1. Skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniósł następujące zarzuty: a) naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu poprzez; - dopuszczenie możliwości błędnej wykładni pojęcia czynsz symboliczny, - dopuszczenie zastosowania wzorca z ugn, b) naruszenie art. 32 Konstytucji RP (zasadę równości) poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie uprawnień obywateli będących w tej samej sytuacji prawnej; c) naruszenie art. 156 § 1 kpa - decyzja w zakresie wysokości czynszu symbolicznego wydana została bez podstawy prawnej, ponieważ oparto ją na zarządzeniu z dnia [...] lutego 1998 r. czyli akcie nieważnym z uwagi na brak kompetencji Prezydenta W. do jego wydania, a samo zarządzenie nie zostało ogłoszone w formie prawem przewidzianej; d) naruszenie art. 156 § 1 kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę stwierdzenia nieważności mimo, że decyzja w pkt III została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 7 ust. 1 dekretu oraz przepisów postępowania poprzez zastosowanie mechanizmu z ugn, co doprowadziło do zatracenia sensu i celu czynszu symbolicznego; e) naruszenie art. 6 w zw. z art. 18 pkt 9 lit. a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 usg wada legislacyjna brak kompetencji Prezydenta W. do wydawania aktów regulujących sprawy majątkowe gminy; f) art. 6 kpa w zw. z art. 42 usg – niewłaściwe ogłoszenie zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 1998 r. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny między stronami. Sąd akceptując przyjęte przez organ ustalenia faktyczne zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Istota sprawy sprowadza się do oceny czy ustalając czynsz symboliczny - tj. opłaty roczne z tytułu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste - Prezydent W. nie naruszył prawa poprzez wydanie decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Jednak jednoznacznie należy podkreślić, że w ramach niniejszego postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji - Sąd nie może dokonać kontroli legalności zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] lutego 1998 r. określającego zasady ustalania czynszu symbolicznego. Wszelkie zarzuty dotyczące tego zarządzenia i pośrednio wadliwości decyzji wynikającej z przyjęcia regulacji zawartych w tym zarządzeniu nie mają zdaniem Sądu jakiegokolwiek znaczenia w niniejszej sprawie, i wykraczają poza granice niniejszej sprawy. Zarządzenie to nie zostało bowiem wydane w ramach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Nie jest ustrojową rolą sądów administracyjnych w świetle Konstytucji oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonywanie abstrakcyjnej kontroli aktów wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, skoro nie zostały one zaskarżone. 3. W tym miejscu zasadne wydaje się przywołanie regulacji, które w ostatnich kilkunastu latach regulowały kwestie ustalania czynszu symbolicznego na terenie W. Były to kolejno: - zarządzenie nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] maja 1995 r. w sprawie ustalenia wysokości "opłaty symbolicznej" za użytkowanie wieczyste gruntów przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - stanowiących własność gminy W.; - uchwała nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 1995 r. w sprawie ustalenia opłaty symbolicznej za użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Gminy W. przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, oddawanych byłym właścicielom lub ich następcom prawnym w użytkowanie wieczyste; - zarządzenie Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] lutego 1998 r. w sprawie ustalenia wysokości "czynszu symbolicznego" za użytkowanie wieczyste gruntów przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - stanowiących własność gminy W. ; - uchwała nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie zasad ustalania wysokości czynszu symbolicznego za użytkowanie wieczyste gruntów przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - stanowiących własność Gminy W. ; - uchwała Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości W. w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 ugn, która uchwaliła, między innymi, zasady ustalania rocznego czynszu symbolicznego za grunt oddawany na podstawie przepisów ww. dekretu w wieczyste użytkowanie; - uchwała Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości W. w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. 4. Przedstawione powyżej zestawienie historyczne uwidacznia pewne istotne niekonsekwencje w działaniach organów samorządowych W. rodzące pytanie czy regulowanie zasad ustalania czynszu symbolicznego należy do kompetencji organu uchwałodawczego - rady gminy, czy też wykonawczego – Prezydenta W. Dopiero w 2003 r. weszła w życie uchwała Rady Miasta W. regulująca tę materię jednolicie. Do tego czasu funkcjonowały na terenie Gminy W. kolejno: zarządzenia Prezydenta W. z 1995, 1998 oraz uchwała Rady Gminy z października 2002 r. zaś na terenie Gminy W. uchwała Rady Gminy z 1995 r. Zdaniem Sądu nie ma jakichkolwiek wątpliwości - co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, w powoływanym w skardze wyroku z dnia 12 października 2000 r., sygn. akt SA 1279/99, że organem upoważnionym ustawowo do regulowania w drodze aktów ogólnych spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych jest rada gminy. Do czasu określenia w drodze uchwały rady gminy tych zasad - zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady wydawaną w konkretnej sprawie – uchwała indywidualna. 5. Już nawet pobieżna analiza art. 18 ust. 2 pkt 9a usg (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) wskazuje jednoznacznie, że do wyłącznej właściwości rady gminy ustawodawca przekazał podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych. Kompetencji tej odpowiada regulacja zamieszczona w art. 40 ust. 2 pkt 3 usg, traktująca o upoważnieniu organów gminy do wydawania przepisów gminnych w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Unormowania te z racji odesłania zamieszczonego w ustawie z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy miały zastosowanie w odniesieniu do kompetencji organów samorządowych działających na terenie W. w dacie wydania decyzji ustalającej czynsz symboliczny. 6. Sprawę ustalenia mechanizmu obliczania opłat za użytkowanie wieczyste należy zaliczyć do kwestii dotyczących zasad zbywania nieruchomości publicznych. W dacie wydania decyzji ustalającej czynsz symboliczny obowiązywała na terenie Gminy W. uchwała Nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy W. oraz zasad ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy, niż 3 lata, która między innymi regulowała wysokość pierwszej opłaty oraz opłat rocznych przy nieodpłatnym nabyciu na własność garaży. Z całą stanowczością należy stwierdzić, iż art. 7 ust. 1 dekretu [...] w zestawieniu z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg pozostawia ustalenie zasad obliczania czynszu symbolicznego tj. opłat rocznych w kompetencji rady gminy. Prezydent W. nie mógł dowolnie kształtować tych opłat bez regulacji zawartej w uchwale rady gminy. 7. Skoro zatem art. 18 ust. 2 pkt 9a usg przyznaje radzie gminy wyłączną właściwość do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, która jest ograniczona przesłanką - o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że w ramach gospodarowania przez zarząd gminy nieruchomościami stanowiącymi jej własność, jeżeli rada gminy nie ustaliła zasad zbycia, nabycia, obciążenia nieruchomości (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), obrót nimi dokonuje się wyłącznie według zasad wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Samo rozstrzygnięcie o ustanowieniu użytkowania wieczystego nie wymaga zgody rady gminy – ponieważ jest to realizacja roszczenia – jednak już zasady ustalania wysokości opłat nie pozostają w kompetencji organu wykonawczego, który musi w tym przypadku opierać się na powszechnie obowiązującej uchwale. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru pominął istotny fakt, a mianowicie, że w dacie wydania decyzji brak było uchwały rady gminy upoważniającej Prezydenta [...] do ustalenia wysokości czynszu symbolicznego. Jak zostało to podkreślone powyżej, nie ma znaczenia treść powołanego zarządzenia. Zdaniem Sądu – Prezydent W. nie powinien samowolnie bez zgody rady określać czynszu symbolicznego. 8. Tym samym zdaniem Sądu, Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu okoliczność ta umknęła uwadze. W zaskarżonej decyzji w ogóle nie zbadano czy wydanie decyzji o ustaleniu czynszu symbolicznego bez obowiązującej uchwały rady gminy określającej zasady obciążania nieruchomości prawami majątkowym – w tym przypadku ustalania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego – narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg. Skoro brak było przepisu prawa powszechnie obowiązującego określającego zasadę ustalenia czynszu symbolicznego, to istnieje uzasadnione przypuszczenie, że taka została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. 9. Brak analizy powyższej kwestii oraz oceny, czy w tym zakresie decyzja Prezydenta W. nie została wydana bez podstawy prawnej, narusza art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa, co miało wpływ na wynik postępowania i powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy