V SA/Wa 137/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... marca 2008 r. nr ... w przedmiocie: ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. B. H. (zwana dalej: skarżącą) ... maja 2004 r. złożyła do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) "Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004". We wniosku tym zadeklarowała powierzchnię ... ha. Decyzją z ... grudnia 2004 r. nr ..., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. przyznał skarżącej kwotę ... zł z tytułu wnioskowanej przez nią płatności ONW na rok 2004. W złożonym ... kwietnia 2005 r. analogicznym wniosku na rok 2005 skarżąca zadeklarowała obszar ... ha i w konsekwencji wskazania mniejszej powierzchni gruntów uzyskała decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z ... maja 2006 r. odpowiadającą tej powierzchni płatność ONW ... zł. Wobec ustalenia, iż w dniu wydawania przez Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzji z ... grudnia 2004 r. skarżąca prowadziła działalność rolniczą na obszarze ... ha a zatem o ... ha mniejszym niż zadeklarowany we wniosku z ... maja 2004 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych stronie na mocy decyzji dotyczącej 2004 r. i odnoszącej się do zadeklarowanego obszaru ... ha. Decyzją z ... kwietnia 2007 r. nr ..., Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącą środków z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2004 na sumę ... zł i zobowiązał skarżącą do wpłacenia tej kwoty wraz z odsetkami na rachunek Agencji. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniała, iż różnica w powierzchni zadeklarowanej we wniosku z ... maja 2004 r. a rzeczywiście przez nią uprawianej od ... września 2004 r. wyniknęła z zerwania z nią dzierżawy działki o powierzchni ... ha pomimo, iż umowa dzierżawy obowiązywać miała do ... października 2006 r. W czasie poprzedzającym rozpoznanie powyższego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W., postanowieniem z ... sierpnia 2007 r. wznowił postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z ... grudnia 2004 r., dotyczącej przyznania płatności ONW za 2004 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż fakt zerwania ... września 2004 r. dzierżawy nie był znany Kierownikowi Biura Powiatowego w dniu wydawania decyzji z ... grudnia 2004 r., co wyczerpuje przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzją z ... października 2007 r., nr ..., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. uchylił decyzję z ... grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności ONW oraz odmówił skarżącej tej płatności na rok 2004. Wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej zwrotu kwoty ... zł został załatwiony dopiero ... marca 2008 r. decyzją Prezesa ARiMR nr .... Decyzja ta uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i ustaliła jako nienależnie pobraną płatność z tytułu ONW całą kwotę ... zł., przyznaną skarżącej w decyzji z ... grudnia 2004 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym przez skarżącą we wniosku z ... maja 2004 r. a obszarem rzeczywiście wykorzystywanym przekracza ... % obszaru stwierdzonego. Z mocy mających zastosowanie w sprawie art. 70 i 71 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOR) w powyższej sytuacji nakładane są sankcje zobowiązujące do zwrotu pobranych płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z ... kwietnia 2008 r. skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z ... marca 2008 r. zarzucając jej naruszenie art. 9 k.p.a. oraz podnosząc brak zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła także okoliczność, iż przyznaną jej płatność wykorzystała na cele rolnicze. W odpowiedzi na skargę Prezesa ARiMR wnosił o jej oddalenie powołując swe dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i wyrokiem z 20 listopada 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1488/08 stwierdził nieważność decyzji Prezesa ARiMR z ... marca 2008 r. nr .... Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w toku postępowania doszło do naruszenia wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu wydania przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W ocenie Sądu, organ nie wskazał okoliczności wyłączającej zastosowanie zakazu z art. 139 k.p.a. oraz uzasadniającej wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji na niekorzyść strony, orzekającej zwrot całej kwoty płatności otrzymanych na podstawie decyzji z 28 grudnia 2004 r. po jej uchyleniu w trybie nadzwyczajnym. Ponadto według Sądu, w sprawie doszło do swoistego połączenia przez Prezesa ARiMR trybu odwoławczego z art. 127 k.p.a. z postępowaniem nadzwyczajnym – wznowieniem, uregulowanym w art. 147 i następnych k.p.a. Decyzją z ... kwietnia 2007 r. Prezes ARiMR ustalił bowiem kwotę nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu ONW na rok 2004 na sumę ... zł, a zaskarżoną decyzją z ... marca 2008 r. uchylił swoją decyzję z ... kwietnia 2007 r. w całości i ustalił jako nienależnie pobraną płatność z tytułu ONW na rok 2004 kwotę ... zł. Orzekając na niekorzyść strony nie uzasadnił jednak wystąpienia określonych w art. 139 k.p.a. przesłanek rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR odnosi się do odmowy przyznania stronie płatności ONW na rok 2004, które to zagadnienie było przedmiotem decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z ...października 2007 r., wydanej po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z ... grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności ONW na rok 2004. Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów: art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.2001.327.11), polegające: a) na ich błędnej wykładni, wiążącej niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia na temat odstąpienia od zasady nieorzekania na niekorzyść strony z rażącym naruszeniem prawa, a także b) na niezastosowaniu przepisu art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, stanowiącego bezpośrednią podstawę dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych środków; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 127 k.p.a. i w zw. z art. 145 i nast. k.p.a. polegające na niewłaściwej ocenie, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją organ wykroczył poza zakres orzekania wynikający z art. 127 i nast. k.p.a. i zastosował przepisy o wznowieniu postępowania administracyjnego z art. 145 i nast. k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 178/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA odnosząc się do zarzutu organu – że zakaz reformationis in peius nie powinien być brany pod uwagę, jeżeli uniemożliwiałby lub w sposób istotny utrudniałby odzyskanie nienależnie pobranych środków z funduszy Unii Europejskiej – stwierdził, że Państwa Członkowskie Unii Europejskiej realizując wynikający z art. 10 TWE obowiązek zapewnienia prawu wspólnotowemu pełnej efektywności korzystają z tzw. autonomii proceduralnej. Oznacza to, że postępowanie przed organami administracji publicznej i sądami administracyjnymi prowadzone jest według prawa krajowego, którego przepisy powinny być stosowane w sposób zapewniający prawu wspólnotowemu pełną efektywność. Zastosowanie w niniejszej sprawie krajowej procedury administracyjnej – Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że w postępowaniu odwoławczym zastosowanie miała przyjęta w art. 139 k.p.a. instytucja zakazu reformationis in peius. Zasada ta oparta została na dwóch rozłącznych kryteriach. Po pierwsze, na kryterium rażącego naruszenia prawa w decyzji organu I instancji i po drugie, na kryterium interesu społecznego. Użyte w tym przepisie pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy rozumieć zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowym znaczeniem tego pojęcia zawartym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast "rażące naruszenie interesu społecznego" może uzasadniać wydanie decyzji na "niekorzyść strony" wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego. Organ odwoławczy odstępując od zasady zakazu reformationis in peius obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Przy czym NSA zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR nie wykazał okoliczności wyłączających stosowanie tego zakazu. Nie wskazując w uzasadnieniu decyzji tych okoliczności, Prezes ARiMR uchybił tym samym dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże takie uchybienie procesowe nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Ponadto NSA uznał, że stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie uzasadniało stanowisko WSA, iż Prezes ARiMR orzekł "na poziomie postępowania II-instancyjnego o płatnościach wynikających z decyzji z ... grudnia 2004 r. - po jej uchyleniu w trybie nadzwyczajnym". NSA zwrócił uwagę, iż w postępowaniu tym, wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji, nie doszło do "swoistego" połączenia przez organ trybu odwoławczego z trybem wznowieniowym, gdyż uchybienie takie nie zaistniało. Takiego stanowiska nie uzasadnia podniesiona przez WSA okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do przyczyn odmowy przyznania stronie płatności ONW. Okoliczność, iż organ przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wymienił te przyczyny nie zmienia faktu, że przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności. Rozstrzygnięcie to zapadło po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym - wznowieniowym. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dla oceny zasadności skargi wniesionej przez skarżącą zasadnicze znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten uznał zasadność skargi kasacyjnej od wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu, uchylając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżone orzeczenie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przeprowadzona przez Sąd, z zastrzeżeniem uwag i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ponowna analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, iż Państwa Członkowskie Unii Europejskiej realizując wynikający z art. 10 TWE obowiązek zapewnienia prawu wspólnotowemu pełnej efektywności korzystają z tzw. autonomii proceduralnej (por. uchwała NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06, opubl. w: ONSAiWSA 2007/3/59 i wyrok NSA z 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 65/07, niepubl.). Oznacza to, że postępowanie przed organami administracji publicznej i sądami administracyjnymi prowadzone jest według prawa krajowego, którego przepisy powinny być stosowane w sposób zapewniający prawu wspólnotowemu pełną efektywność. Zastosowanie w niniejszej sprawie krajowej procedury administracyjnej – Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że w postępowaniu odwoławczym zastosowanie miała przyjęta w art. 139 k.p.a. instytucja zakazu reformationis in peius. Zasada ta oparta została na dwóch rozłącznych kryteriach. Po pierwsze, na kryterium rażącego naruszenia prawa w decyzji organu I instancji i po drugie, na kryterium interesu społecznego. Użyte w tym przepisie pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy rozumieć zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowym znaczeniem tego pojęcia zawartym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast "rażące naruszenie interesu społecznego" może uzasadniać wydanie decyzji na "niekorzyść strony" wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego (por. komentarz do art. 139 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2009, wyd. III). Organ odwoławczy odstępując od zasady zakazu reformationis in peius obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR nie wykazał okoliczności wyłączających stosowanie tego zakazu. Nie wskazując w uzasadnieniu decyzji tych okoliczności, Prezes ARiMR uchybił tym samym dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd za niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że skarżąca składając wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004 i 2005 każdorazowo na formularzu wniosku (pkt IX i X) oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Podobnie chybione są pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 409, 411 pkt 1 i 2 k.c., jako że nie znajdują zastosowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezes ARiMR powinien wyjaśnić, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały wyjątki dające podstawy odstąpienia od zasady reformationis in peius o jakich mowa w art. 139 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu decyzji uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego, z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącej (art. 210 § 1 p.p.s.a.).