II SA/Po 698/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010r. sprawy ze skargi M. Z., M. Z., E. I., W. I., T. I. – wspólników spółki cywilnej – [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2009r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę /-/ E. Brychcy /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpatrzeniu odwołania T. I. od decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] 2009 r., nr [...] wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego [...] z funkcją usługową ([...]) na dz. nr [...], [...] cz., ark [...] obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 27 listopada 2006 r. na wniosek wspólników spółki cywilnej A: M. Z., M. Z., E. I., W. I., T. I. W dniu 11 stycznia 2007 r. weszła w życie uchwała nr CV/1208/IV/2006 Rady Miasta Poznania z dnia 10 października 2006 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Północno- Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu, część A- Dolina Bogdanki obejmującego swoim zasięgiem m.in. działki objęte złożonym w sprawie wnioskiem. Mając powyższe na uwadze, Prezydent Miasta Poznania trzykrotnie, w dniu [...] stycznia 2007 r., [...] maja 2007 r. oraz [...] września 2007 r. z powołaniem się na art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydawał decyzje umarzające postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wyżej wymienione decyzje, odpowiednio: decyzjami z dnia [...] marca 2007 r., [...] sierpnia 2007 r. i [...] stycznia 2007 r. uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Prezydent Miasta Poznania ponownie umorzył postępowanie w sprawie, wskazując, że w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od ww. decyzji T. I. wniósł o jej uchylenie zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, stwierdziło, że w sytuacji gdy teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, brak jest podstawy prawnej do merytorycznego załatwienia takiego wniosku. O ile w dniu składania przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, podstawę do rozstrzygnięcia sprawy mógł stanowić art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to z dniem 11 stycznia 2007 r. (wejście w życie planu miejscowego), możliwość zastosowania powołanego przepisu odpadła. W ocenie Kolegium, z tej przyczyny postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe i to bez względu na okoliczność, że bezprzedmiotowość nie istniała w dacie wszczęcia postępowania. Niezależnie bowiem od fazy postępowania, w której pojawi się bezprzedmiotowość, zachodzą przesłanki do obligatoryjnego umorzenia postępowania. Wskazanych skutków bezprzedmiotowości nie usuwa fakt, iż wystąpiła ona w okresie zawinionej zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku. Skargę na powyższą decyzję złożyli W. I. oraz M. Z., M. Z., E. I. i T. I. reprezentowani przez W. I. W skardze zarzucili naruszenie art. 106 § 1 k.p.a., art. 106 § 3 k.p.a. oraz art. 35, art. 36, art. 37 i art. 38 k.p.a., art. 105 § 2 k.p.a., a ponadto wskazali na szereg okoliczności faktycznych, które ich zdaniem, pozostają w związku ze sprawą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej uchylenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie decyzji oraz sprecyzował zarzuty skargi poprzez wskazanie, że postępowanie powinno toczyć się według przepisu z chwili złożenia wniosku. W jego ocenie plan miejscowy dla spornego terenu został uchwalony z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawy stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2002 r., Nr 153 poz. 1270 ze zm – dalej: "p.p.s.a."). Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, a z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Z uwagi na szeroki zakres zarzutów podniesionych w skardze konieczne jest wskazanie, że kontroli legalności podlegała wyłącznie decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.). Badaniu podlegała zatem określona w tym przepisie przesłanka umorzenia postępowania (bezprzedmiotowość). Poza granice niniejszej sprawy wykracza ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także rozstrzygnięć wydawanych skarżącym w innych postępowaniach. W orzecznictwie wskazuje się że z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia w wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. np. wyr. NSA z dnia 18 czerwca 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80). Sytuacja taka ma miejsce np. wtedy gdy brak jest przepisu prawa materialnego mogącego stanowić podstawę do wydania w określonym stanie faktycznym decyzji administracyjnej regulującej w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną obywatela. Przyczyna bezprzedmiotowości może istnieć przed wszczęciem postępowania jak i pojawić się po jego wszczęciu, a przed zakończeniem. W każdym z tych przypadków stwierdzenie bezprzedmiotowości na jakimkolwiek etapie postępowania obliguje organ do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność czy bezprzedmiotowość pojawiła się po upływie określonych k.p.a. terminów załatwienia sprawy, a zatem w okresie tzw. bezczynności organu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej – "ustawa"), co do zasady, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego, określenie sposobu zabudowy terenu może nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z przytoczonych przepisów wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A contrario nie ma podstaw prawnych do wydawania takiej decyzji dla terenów objętych planem miejscowym. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 65/06, niepubl "uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy (...) uniemożliwiało merytoryczne rozpoznanie tego wniosku i czyniło postępowanie bezprzedmiotowym". Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny powtórzył w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 2/09, niepubl. W wyroku z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. II SA/Bk 709/08, LEX nr 532209, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że "wobec niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy lub o zmianie takiej decyzji, dla inwestycji lokalizacyjnej lub znajdującej się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy lub w sprawie zmiany takiej decyzji należy umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a." W cytowanym powyżej wyroku wydanym w sprawie o sygn. II OSK 65/06, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że bezprzedmiotowość obliguje organ do umorzenia postępowania nawet wtedy gdy obiektywnie mogło się ono zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej zanim bezprzedmiotowość powstała. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane poglądy w całości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że wejście w życie w dniu 11 stycznia 2007 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu, część A - "Dolina Bogdanki" uczyniło bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla objętego planem terenu. Zabrakło bowiem materialno-prawnej przesłanki w postaci braku planu, która pozwoliłaby na rozstrzyganie sprawy co do istoty. W rezultacie, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Pozostałe zarzuty skargi nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do jej uwzględnienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), a w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisom postępowania - jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Jak wskazano powyżej, wejście w życie planu miejscowego uniemożliwiało dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla objętego planem terenu. W takim przypadku wydanie decyzji o umorzeniu postępowania było konieczne i to bez względu na wcześniej podejmowane w postępowaniu czynności. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. /-/E. Brychcy /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/W. Batorowicz