VII SA/Wa 2407/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. B.i Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] września 2009r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (- Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po wszczęciu z postępowania urzędu - stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2003 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych i stanowiska LPG zrealizowanej na działce nr [...] we wsi L.. Organ wyjaśnił, iż Z. B. i A. B. złożyli w dniu 3 lutego 2003 r. wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pn. Stacja Paliw płynnych i stanowisko LPG na działce [...] w L. gmina K.. Jak wynika z akt sprawy w dniu 4 lutego 2003 r. dokonano oględzin obiektu budowlanego i stwierdzono, że "wszystkie obiekty zostały wybudowane zgodnie z dokumentacją i wydanym pozwoleniem na budowę". Stąd też w dniu [...] lutego 2003 r. Wójt Gminy K. wydał decyzję, którą udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych. Dokonując analizy akt sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż weryfikowana decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. dotknięta jest wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 57 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1 (tj. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu) oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 (tj. Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej) oraz jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Z akt wynika, że inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu nie załączył oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Inspekcji Ochrony 1 Środowiska, przedstawił natomiast protokół kontroli z dnia 30 stycznia 2003r. przeprowadzonej przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie, z którego wynika, że stwierdzono nieprawidłowości dotyczące wymogów ochrony środowiska. W dniu [...] lutego 2003 r., została wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. decyzja, którą zgłoszono sprzeciw w sprawie przekazania do użytkowania stacji paliw płynnych. Zdaniem organu nadzoru, w sytuacji gdy Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. miał czas do 6 lutego na zgłoszenie sprzeciwu, organ architektoniczno - budowlany winien przed wydaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów tj. przedłożenia oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. W aktach sprawy brak jest wezwania do usunięcia tego braku, jak również brak jest oświadczenia inwestora o braku sprzeciwu. Wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie z naruszeniem art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - stanowi zdaniem organu rażące naruszenie art. 59 ustawy Prawo budowlane. Doszło także, do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, gdyż Wójt Gminy K. obowiązany był wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów i wyjaśnić okoliczności wynikające z protokołu kontroli z dnia 30 stycznia 2003r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania A. B. i Z. B. -utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, iż decyzja Wójta Gminy K. rażąco naruszyła art. 59 Prawa budowlanego w związku z art. 57 ust 3 i art. 7 i 77 kpa oraz 107 § 3 kpa. Zgodnie przepisem art. 59, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 1), uporządkowania terenu budowy (ust 1 pkt 2). Z art. 59 ust. 5 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego wynika, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub w art. 58. Z akt sprawy wynika, że inwestor pismem z dnia 22 stycznia 2002 r. zgłosił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zakończenie robót budowlanych dotyczących inwestycji. Czynności kontrolne wykazały jednakże określone nieprawidłowości co spowodowało, iż decyzją z dnia [...] lutego 2003r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zgłosił sprzeciw w sprawie przekazania do użytkowania niniejszej inwestycji. Inwestor składając wniosek o pozwolenie na użytkowanie, dołączył do akt sprawy protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 30 stycznia 2003 r., które wykazały, że inwestor nie wykonał wszystkich nakazanych prawem czynności. Taka treść protokołu sugerowała, że inspekcja może wnieść sprzeciw. Z porównania daty zawiadomienia inspekcji przez inwestora z datą wydania decyzji o sprzeciwie wynika, iż negatywne stanowisko zostało zajęte w terminie 14 dni od zawiadomienia. Nadto do wniosku nie dołączono oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony w/w organu, do czego obliguje art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie, organ Gminy winien wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy K. nie dopełnił tego obowiązku, czym naruszył art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego tym bardziej, że powyższy protokół sugerował możliwość negatywnego zajęcia stanowiska. Nadto badana decyzja została wydana pomimo braku oświadczenia o braku sprzeciwu ze strony Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, czym rażąco narusza art. 57 ust. 3 ww. ustawy. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. B. i Z. B.wnosząc o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) błędne przyjęcie, iż brak oświadczenia inwestora o braku sprzeciwu organów, o których mowa w art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego oraz nie wezwanie do uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na użytkowanie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 1 pkt 2 kpa, 2) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt. 6 kpa w warunkach przyjęcia, że doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu z art. 56 Prawa budowlanego, 3) niezastosowanie art. 156 § 2 kpa w warunkach przyjęcia, że zachodzą podstawy stwierdzenia nieważności, wobec pojawienia się nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W ocenie skarżących niezrozumiałe jest, dlaczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazuje w uzasadnieniu decyzji na obowiązek wójta do wezwania skarżących do uzupełnienia dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Z akt sprawy o pozwolenie na użytkowanie wynika, że inwestorzy przedłożyli wszystkie dokumenty wymagane w art. 57 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie wskazują żadnych brakujących w tym zakresie dokumentów, ani też organy nie powołały się na art. 57 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego jako na prawną podstawę stwierdzenia nieważności. W istocie w postępowaniu odnoszono się jedynie do nie złożenia oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K., a więc do naruszenia obowiązku z art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego. Skarżący podnieśli, iż nie mogli złożyć oświadczenia o braku sprzeciwu, ponieważ dysponowali protokołem kontroli z dnia 30 stycznia 2003 r., i w związku z tym wiedzieli, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. ma uwagi dotyczące: wykonania piezometrów, programu gospodarki odpadami oraz ekranów akustycznych. W tych okolicznościach naraziliby się na odpowiedzialność karną składając nieprawdziwe oświadczenie. Zdaniem strony skarżącej art. 57 Prawa budowlanego zawiera zamknięty katalog dokumentów, których można żądać od wnioskodawcy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i w tym katalogu znajduje się wymóg przedłożenia protokołów badań i sprawdzeń, ale nie ma obowiązku przedłożenia uwag czy sprzeciwów wydanych w związku z art. 56 Prawa budowlanego, chyba że będą one w protokołach badań i sprawdzeń z art. 57 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Protokół kontroli został natomiast złożony przez skarżących i wójt znał jego treść rozstrzygając sprawę. W związku z powyższym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 kpa, ponieważ oświadczenie o braku sprzeciwu z art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego nie mogło dopomóc w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Zdaniem skarżących decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ma charakter decyzji związanej i organ może 4 odmówić jej wydania jedynie w przypadku zajścia przesłanek z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, to jest niespełnienia wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego. Wśród tych wymagań nie ma przesłanki w postaci braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie skarżących, skoro w niniejszej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia rażącego prawa, to uznać trzeba, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 kpa i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym została wydana. Jedną z przesłanek, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W orzecznictwie dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno - gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenia prawa można ocenić jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07 nie publ.). Sąd podziela stanowisko organów, że badana w trybie postępowania nadzwyczajnego decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych dotknięta jest wadą nieważności. Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ - właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowania terenu budowy. Natomiast stosownie do ust. 5 ww. przepisu właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub w art. 58. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Wskazać również należy, iż stosownie do treści art. 57. 1: "Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: 1) oryginał dziennika budowy, 2) oświadczenie kierownika budowy: 3) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i a) warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania, 4) protokoły badań i sprawdzeń, 5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. W razie zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a), powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56. Inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, w terminie 14 dni od dnia ich zakończenia." Okolicznością niekwestionowaną w sprawie jest, iż w dniu [...] lutego 2003r., została wydana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K., którą zgłoszono sprzeciw w sprawie przekazania do użytkowania stacji paliw płynnych w miejscowości L. Wydanie decyzji poprzedzone zostało kontrolą z dnia 30 stycznia 2003r., przeprowadzoną przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. w wyniku, której stwierdzono niespełnienie wszystkich wymogów dotyczących ochrony środowiska. Jak zasadnie przyjął organ, Wójt Gminy K. wydając pozwolenie na użytkowanie winien dysponować oświadczeniem inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony właściwego organu, w tym przypadku Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. Brak tego oświadczenia oznacza, iż doszło do naruszenia reguł postępowania dowodowego zawartych w art. 7 77 i 80 kpa. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Właściwe organy wymienione w art. 56 Prawa budowlanego są uprawnione do przeprowadzenia kontroli w celu stwierdzenia, czy przewidziane w projekcie rozwiązania, gwarantujące zachowanie odpowiednich wymogów, zostały rzeczywiście zastosowane w danym obiekcie budowlanym. Wszelkie odstąpienia od projektu budowlanego, powodujące naruszenie przepisów, które dotyczą ochrony środowiska, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz określają wymogi sanitarne i przeciwpożarowe, powinny zostać przez właściwe organy stwierdzone w formie sprzeciwu lub uwag. Podkreślić należy, iż sprzeciw w niniejszej został wniesiony z zachowaniem wymaganego czternastodniowego terminu. Uznać należy, iż konsekwencją wniesienia sprzeciwu lub uwag przez organy wymienione w art. 56 ust. 1 winna być odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wydanie w tych okolicznościach decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nastąpiło, jak to niewadliwie ustalił organ, z rażącym naruszeniem art. 59 w zw. z art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego, które w sposób precyzyjny określają jakie warunki muszą być spełnione aby takiego pozwolenia udzielić. Ustalenie, iż decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa obligowało organ administracji publicznej do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadzono postępowanie zgodnie z przepisami art. 7 i 77 kpa, organy nie przekroczyły również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Odnosząc się do pozostałych zarzutów, w szczególności nie zastosowania przez organ art. 156 § 2 kpa stwierdzić należy, iż kontrolowana decyzja,wbrew twierdzeniom skargi, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego, /por. wyrok NSA z 30.10. 2007r., sygn.akt I OSK 1700/06 /. Reasumując uznać należy, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).