II SA/Lu 82/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. B. kwotę 457 /czterysta pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 18 lipca 2002 r. G. L. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że jej brat W. K. na działce nr 94 położonej w Z. przy ulicy M. samowolnie wybudował piętrowy warsztat mechaniczny w ten sposób, że jest on posadowiony na granicy z działką nr 93, stanowiącą własność jej rodziców. Według niej warsztat zasłania dostęp światła do znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego. W toku postępowania ustalono, że wspomniany warsztat został dobudowany bez pozwolenia na budowę do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr 94. Realizacja inwestycji miała miejsce w roku 1992, co potwierdził zarówno sam inwestor, jak i powołani przez niego świadkowie, którzy budynek wznosili. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał W. K. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo budowlane opracowanie i dostarczenie dokumentacji inwentaryzacyjnej wraz z oceną stanu technicznego wykonanego warsztatu oraz wykonanie odpowiednich zmian lub przeróbek wynikających z opracowanego stanu technicznego. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję organu I instancji zmienił w ten sposób, że ustalił termin wykonania wskazanych obowiązków do dnia 15 listopada 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek G. L., która podnosiła, że w postępowaniu oparto się na sfałszowanych dokumentach, oraz nie uwzględniono innych dokumentów znajdujących się w posiadaniu W. K., wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...], a następnie decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Po rozpoznaniu odwołania G. L. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy. Następne decyzją z dnia [...] w związku z dostarczeniem materiału dokumentacyjnego budynku wraz z niezbędnymi uzgodnieniami, potwierdzającymi jego stan techniczny i zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z 24 października 1974 r. udzielił W. K. pozwolenia na użytkowanie części parterowej budynku zlokalizowanego na działce nr 94 z przeznaczeniem na warsztat mechaniki pojazdowej. Kolejną decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] na wniosek J. B., która podnosiła, że nie brała udziału w postępowaniu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Po uchyleniu tej decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nakazał zbadanie, czy został dochowany termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] na podstawie art.145 § 1 pkt.5 kpa wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]. Po uchyleniu tej decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kolejną decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednak odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu podano, że postępowanie w sprawie wznowiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż J. B. od dnia 16 lipca 2005 r. jako właścicielka działki nr 93 była stroną postępowania. Mimo to jednak brak jej udziału w postępowaniu nie wywarł wpływu na rozstrzygnięcie. Podkreślono bowiem, że w toku postępowania wznowieniowego W. K. przedłożył odpis decyzji Prezydenta Miasta z dnia 5 lipca (rok nieczytelny) znak BUA.IIIc-8381/99/82 udzielającej mu pozwolenia na budowę na nieruchomości położonej w Z. przy ulicy M. warsztatu naprawy maszyn i urządzeń rolniczych oraz klauzulę nr 112zs/2170/969/82 z dnia 22 czerwca 1982 r. do projektu budowlanego budowy warsztatu naprawy maszyn i urządzeń rolniczych na działce nr 51/2 przy ulicy M. w Z. Działka ta ma obecnie nr 94, co wynika ze zmiany, dokonanej modernizacją gruntów miasta Z., zawartej w operacie technicznym z dnia 20 listopada 1981r. Nie ma zatem w sprawie przesłanek do wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt.1 kpa. Zgodnie natomiast z art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji w przypadku, jeśli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stąd też na podstawie art. 151 § 2 ograniczono się do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podtrzymując dotychczasową argumentację organ podkreślił, że decyzja z dnia [...] została wydana wobec wypełnienia przez inwestora obowiązków jakie na niego nałożono decyzją z dnia [...]. Pozwolenie na użytkowanie wydane zostałoby zatem niezależnie od tego, czy obiekt został wybudowany samowolnie, czy też na podstawie pozwolenia na budowę. Decyzja taka posiadałaby jedynie inną podstawę prawną – przepisy art. 42 prawa budowlanego z 1974r. w przypadku samowoli budowlanej i art. 59 prawa budowlanego z 1994r. w przypadku realizacji obiektu na podstawie pozwolenia na budowę. Zawsze jednak istotą tej decyzji byłoby udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Brak zatem udziału odwołującej się w postępowaniu nie miał wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. B. zarzuciła decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprzeczność istotnych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym, co skutkowało naruszeniem art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 2 i art. 7 i 8 kpa i "zaniechanie istotnych w sprawie ustaleń odnoszących się do potwierdzenia przesłanek samowoli budowlanej względnie ich wykluczenia z uwzględnieniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. wykluczającego lokalizację warsztatu mechaniki pojazdowej w otoczeniu budynków mieszkalnych". Skarżąca domagała się także dopuszczenia dowodu z oświadczenia K. K., matki inwestora dnia 22 maja 2003r. Wniosek ten został wycofany na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu 8 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przy ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie uwzględniono zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaka miała miejsce w okresie pomiędzy datą wydania pozwolenia na budowę, a przed wydaniem orzeczenia o pozwolenie na użytkowanie warsztatu. W dacie bowiem wydawania pozwolenia na budowę, czyli w roku 1982 plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. dopuszczał możliwość lokalizacji usługowego warsztatu mechaniki pojazdowej w otoczeniu zabudowy mieszkalnej. Jednak przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, obowiązujący plan wykluczał możliwość takiej inwestycji z uwagi na zakwalifikowanie warsztatów do inwestycji uciążliwych. Według skarżącej organy w razie potwierdzenia legalności wybudowanego warsztatu powinny uwzględnić zarówno zapisy planu obowiązującego w dacie uzyskania pozwolenia na budowę, jak i w dacie pozwolenia na użytkowanie. Natomiast w sytuacji, gdyby obiekt został wybudowany w ramach samowoli budowlanej należało uwzględnić ustalenia planu obowiązujące w dacie wydawania pozwolenia na użytkowanie, który wykluczał tego rodzaju inwestycję w otoczeniu zabudowy mieszkalnej. W ocenie skarżącej nie ustalono dokładnie, czy budowa warsztatu była samowolna, czy prowadzona w oparciu o pozwolenie na budowę. Czynności podjęte przez organu nadzoru budowlanego nie przesądziły zgodności budowy z dokumentami pozwolenia na budowę, przeciwnie, pogłębiły wątpliwości co do zachowania inwestorów nie wykluczających zarzutu samowoli budowlanej. Stąd też skarżąca wywiodła, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna z braku komplementarnej oceny materiału dowodowego w odniesieniu do wskazanych zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według niej trudno dopuścić tezę, że z przyczyn niezależnych od inwestorów zaginęły te elementy dokumentów, które mają istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie dla potwierdzenia legalności budowy warsztatu, zwłaszcza, gdy matka inwestora oświadczyła, iż dokonał on budowy nielegalnie. Skarżąca podkreśliła, że w dacie procedury o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nabyła nieruchomość graniczącą z nieruchomością sąsiednią i nie miała wiedzy o przeznaczeniu budynku mieszkalnego na inne cele, nie wiedziała także o toczącym się postępowaniu. Inwestorzy dopiero w 2007r. uruchomili warsztat i wówczas odczuła skutki tej działalności. które są wyjątkowo hałaśliwe. W czasie prac w warsztacie nie jest możliwe prowadzenie rozmów, słuchanie radia czy oglądanie programów telewizyjnych, wykluczona jest także możliwość zaśnięcia. W tej sytuacji skarżąca uznała skargę za uzasadnioną i konieczną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasową argumentację wyjaśniono dodatkowo, że budynek powstał w oparciu o pozwolenie na budowę warsztatu napraw maszyn i pojazdów rolniczych, a udzielone pozwolenie na użytkowanie części parterowej budynku dotyczyło części parterowej przeznaczonej pod warsztat mechaniki pojazdowej. W związku z tym nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, a zatem sprawę należało rozpatrywać w stosunku do planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie wydania pozwolenia na budowę, który dopuszczał możliwość lokalizacji usługowego warsztatu mechaniki pojazdowej w otoczeniu zabudowy mieszkalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim podkreślić trzeba, że z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Jest zatem zobowiązany wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Jest oczywiste, że z uwagi na charakter postępowania w jakim zapadły zaskarżone decyzje, przedmiotem oceny dokonanej przez sąd jest także zasadność wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 5 października 2005 r. Art. 147 kpa jasno stanowi, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek, z tym że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 1 pkt 4 oraz w art. 145a kpa następuje tylko na wniosek. Z treści postanowienia o wznowienie postępowania z dnia 26 września 2008r. wynika, że podstawą wznowienia był art.145 § 1 pkt 5 kpa, a więc ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nie znanych organowi, który wydał decyzję. Jednak z treści postanowienia wynika, że podstawą wznowienia była okoliczność wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a więc nie branie przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu. Konsekwencją unormowania art. 147 kpa była zatem konieczność złożenia przez skarżącą wniosku o wznowienie. Mimo, że organy na wniosek ten powołują się w swoich rozstrzygnięciach, to akta sprawy wniosku skarżącej o wznowienie postępowania nie zawierają. Już ta okoliczność powoduje wadliwość dalszych decyzji organów, sąd bowiem z mocy art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Nawet jednak, gdyby założyć, że wniosek taki został faktycznie złożony, to jasne jest, że organy nie dopełniły obowiązku wynikającego z art. 148 kpa. Według tego przepisu podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (niebranie udziału w postępowaniu przez stronę bez własnej winy) od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych ( wyrok NSA z dnia 9 października 2009r. II OSK 1542/08 Legalis, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007r. II OSK 898/06 Legalis). Jak podał organ I instancji w postanowieniu o wznowienie postępowania (k. 114) skarżąca o decyzji z dnia 5 października 2005 r. dowiedziała się dopiero w dniu 22 lutego 2008 r. wniosek zaś o wznowienie postępowania miał zostać złożony w dniu 28 lutego 2008 r. O dacie dowiedzenia się o decyzji skarżąca informowała w piśmie z dnia 3 września 2008 r. nie precyzując jednak okoliczności w jakich to nastąpiło. Organ bezkrytycznie uznał te wyjaśnienia, chociaż pismo nie zostało nawet przez skarżąca podpisane. W aktach (k.111) znajduje się natomiast pismo adwokata S. K., który stwierdził, że reprezentuje skarżącą w sprawie cywilnej z wniosku S. i W. małż. K. o ustanowienie drogi koniecznej i w dniu 13 grudnia 2007r. doręczono mu pismo procesowe, do którego dołączona została m.in. decyzja z dnia 5 października 2005 r. O tej decyzji poinformował jednak skarżącą dopiero w dniu 22 lutego 2008r. Rzeczą organów było zatem wyjaśnienie, czy w sytuacji, gdy pełnomocnik skarżącej ustanowiony w innej sprawie wiedział o decyzji z dnia 5 października 2005r. już 13 grudnia 2007r., uzasadnione jest stanowisko o zachowaniu przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie wyjaśnienie tych okoliczności ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jest bowiem oczywiste, że brak wniosku musiał prowadzić do umorzenia postępowania, natomiast nie było w tej sytuacji podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 2 kpa. Z kolei niezachowanie terminu do wznowienia postępowania skutkuje odmową wznowienia. Jeśli natomiast mimo uchybienia terminu postępowanie zostało wznowione, konsekwencją jest także jego umorzenie (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r. I OSK 1978/06 Legalis, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2008 r. II SA/Kr 544/08 Legalis). Brak wyjaśnienia tych kwestii oznacza, że organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zaskarżone rozstrzygnięcia są przedwczesne. Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 cyt. ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zmianami).