II SA/Ol 115/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi T i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 3 września 2008 r. Burmistrz L., działając na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne z wniosku J. i T.G. oraz D.G., o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów miasta L., "[...]" nr z z nieruchomościami położonymi w L., "[...]", oznaczonymi numerami v, x i y oraz o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów miasta L., "[...]" nr y z nieruchomościami położonymi w L., "[...]" oznaczonymi numerami v, zz i z i przekazał z urzędu sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w D. Decyzją z dnia 15 września 2008 r. Burmistrz L., na podstawie art. 29 ust 1 - 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, odmówił T. i J.G. wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów miasta "[...]" nr z, z nieruchomościami "[...]" oznaczonymi numerami x, y, q, r, s, t, v. Wywiódł bowiem, że nie zaistniały ustawowe przesłanki wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Wszystkie działki objęte wnioskiem mają bowiem ustalone zgodnie z prawem punkty i linie graniczne. Informacje dotyczące tych działek zawarte są w prowadzonej przez Starostę D. ewidencji gruntów i budynków i uwidocznione zostały na aktualnej mapie ewidencyjnej. Nie występują również w tej sprawie przesłanki rozgraniczenia określone w art. 153 Kodeksu cywilnego, gdyż stan prawny przedmiotowych działek jest ustalony i zawarty został w ewidencji gruntów i księgach wieczystych tych nieruchomości. Wskazano ponadto, że wniosek dotyczy rozgraniczenia z działkami ewidencyjnymi nie będącymi gruntami sąsiednimi, tj. z działkami nr t i nr q, natomiast rozgraniczenie nieruchomości jest dopuszczalne jedynie między sąsiadującymi gruntami stanowiącymi odrębny przedmiot własności. Decyzją z dnia 28 listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpoznaniu odwołania T. i J.G., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wywiodło w uzasadnieniu, że przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie przewidują możliwości odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Zarzuciło ponadto, że ustalenia o braku w sprawie przesłanek do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego nie znajdują dostatecznego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Nie wiadomo bowiem, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że granice działek wskazanych we wniosku mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, skoro brak jest w tej kwestii stanowiska uprawnionego geodety. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2009 r. Burmistrz L. wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nr z z nieruchomościami oznaczonymi numerami r i s natomiast decyzją z dnia 15 kwietnia 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości nr z z nieruchomościami oznaczonymi numerami: v, x, y, t i q. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że sprawa rozgraniczenia działki nr z z działkami oznaczonymi nr nr v, x i y była już rozpatrywana w trybie administracyjnym i zakończyła się umorzeniem postępowania decyzją z dnia 3 września 2008 r. Na podstawie tej decyzji sprawę przekazano do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w D. Sprawa ta do nie została rozstrzygnięta ze względu na nieuregulowany stan prawny działki nr v, stanowiącej ulicę T. Powyższa okoliczność wyklucza możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego. Natomiast działki nr t i nr q nie przylegają do działki wnioskodawców, zaś brak wniosku właścicieli tych działek o rozgraniczenie wyłączył możliwość rozgraniczenia tych działek. Po rozpoznaniu odwołania T. i J.G, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 31 lipca 2009 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wywiodło, że Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera przepisu dopuszczającego możliwość wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Organ nie może zatem odmówić wszczęcia tego postępowania, lecz powinien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania. W przypadku natomiast gdyby postępowanie to było niedopuszczalne lub bezprzedmiotowe, powinien je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 11 września 2009 r. Burmistrz L. wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nr z z nieruchomościami oznaczonymi numerami: v, x, y, r, s, t i q. Następnie, decyzją z dnia 1 października 2009 r. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie dotyczące rozgraniczenia nieruchomości nr z z nieruchomościami "[...]" oznaczonymi numerami: v, x, y, t i q. W uzasadnieniu podał, że sprawa rozgraniczenia działki nr z z działkami nr v, x i y była już rozpatrywana w trybie administracyjnym i zakończyła się umorzeniem postępowania decyzją z dnia 3 września 2008 r. Na podstawie tej decyzji sprawę przekazano do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w D., przed którym postępowanie toczy się nadal. Wyklucza to możliwość wszczęcia kolejnego postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego tych samych działek. Natomiast działki nr t i nr q nie przylegają do działki wnioskodawców i brak jest wniosku o rozgraniczenie właścicieli tych działek. Rozgraniczenie działki nr z z działkami nr r i nr s jest przedmiotem odrębnego postępowania, wszczętego w dniu 8 kwietnia 2009 r. Odnosząc się natomiast do wniosku o dołączenie do akt sprawy mapy katastralnej z 1917 r. Burmistrz stwierdził, że stanowi ona integralną część operatu technicznego sporządzonego w trakcie prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i została przekazana do Sądu Rejonowego w D. W złożonym odwołaniu T. i J.G. stwierdzili, że fakt przekazania mapy katastralnej z 1917 r. do sądu nie może przesądzać o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, gdyż dotyczy ono także innych działek przyległych do ich posesji. Zauważyli, że poprzednie postępowanie miało za przedmiot rozgraniczenie działki nr z z działkami nr nr x, y i zz od strony zachodniej. Nie zgodzili się ponadto z argumentacją, że działki nr t i nr q nie przylegają do ich posesji, a brak wniosku właścicieli wyklucza rozpoznanie sprawy w tej części. Stwierdzili, że tłumaczenie takie jest nie do zaakceptowania, w sytuacji gdy Burmistrz zobligował ich do wskazania geodety. Zasugerowali ponadto, że przeszkodą w zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego jest nieuregulowanie stanu prawnego działki nr v. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 30 grudnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podało, że odwołujący się są współwłaścicielami nieruchomości nr z, która graniczy bezpośrednio z nieruchomościami o numerach: a, aa, y, v, x, r i s i nie ma wspólnych granic z działkami nr t i nr q. Zdaniem Kolegium zasadnie przyjęto, że istnieje przeszkoda w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości nr z z nieruchomościami o numerach: v, x i y, gdyż ich rozgraniczenie jest przedmiotem postępowania przed Sądem Rejonowym w D. Postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 11 września 2009 r. w zakresie rozgraniczenia działki nr z z działkami nr v, x i y jest tożsame z postępowaniem sądowym. Wobec tego postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i prawidłowo zostało umorzone. Podkreślono, że odwołujący się mają legitymację do żądania przeprowadzenia rozgraniczenia ich nieruchomości wyłącznie z działkami, z którymi ma ona wspólną granicę. Skoro zatem działka nr z graniczy z działką nr v tylko na długości ok. 4,60 m, to żądanie rozgraniczenia z tą nieruchomością wzdłuż dalszej części granicy jest nieuprawnione. Nieruchomość skarżących nie posiada wspólnych granic również z działkami nr t i nr q, które nie graniczą także z innymi nieruchomościami stanowiącymi własność odwołujących się, co powoduje, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia tych nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, że nie jest możliwe odwoływanie się do stanu prawnego istniejącego przed podziałem działki nr Z, tj. według stanu władania poprzednika prawnego, gdyż istotny jest aktualny stan prawny. W złożonej skardze T. i J.G. zarzucili, że zaskarżoną decyzją naruszono art. 29 ust. 3 i art. 36 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 153 Kodeksu cywilnego. Wywiedli, że rozgraniczenie powinno być dokonane według stanu prawnego, na co pozwala mapa katastralna z 1917 r. Rozgraniczenie dokonane w 1968 r. było niezgodne z prawem i krzywdziło wnioskodawców, gdyż nie uwzględniło ostatniego spokojnego posiadania, wskazanego na mapie z 1917 r. Zdaniem skarżących, toczące się postępowanie sądowe w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, gdyż postępowanie administracyjne można zawiesić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia należącej do skarżących nieruchomości nr z z nieruchomościami o numerach: x, y, q, t i v. Przypomnieć należy, że rozgraniczenie nieruchomości, zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 powołanej ustawy). Jeżeli natomiast w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, postępowanie administracyjne jest umarzane, a sprawa z urzędu jest przekazywana do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2008 r. skarżący zwrócili się do organu pierwszej instancji o rozgraniczenie swojej nieruchomości nr z z nieruchomościami o numerach: x, y, r, s, t, q i v. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2009 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie rozgraniczenia działki nr z z działami nr r i nr s, natomiast postanowieniem z dnia 11 września 2009 r. wszczęto postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości skarżących z działkami o numerach: v, x, y, t i q. Postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia 11 września 2009 r. zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej zwanej K.p.a. Skarżący zarzucają, że umorzenie postępowania nastąpiło z naruszeniem prawa. Oceny tej nie można podzielić. Wskazać należy, że decyzją z dnia 3 września 2008 r. Burmistrz L., na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, umorzył postępowanie administracyjne dotyczące rozgraniczenia m.in. nieruchomości nr z z nieruchomościami oznaczonymi numerami: v, x i y i przekazał z urzędu sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w D. Wbrew przekonaniu skarżących okoliczność ta wyklucza możliwość ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Analiza zasad wydawania decyzji przez organy administracji publicznej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w tym decyzji o umorzeniu postępowania, wskazuje, że zostały one ustalone w taki sposób, aby zapobiegać możliwości wystąpienia dwutorowego postępowania w tej samej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 233/09). Zauważyć należy, że orzeczenie sądu powszechnego wydane w sprawie rozgraniczenia nieruchomości rozstrzyga tę sprawę, co wyklucza możliwość ponownego rozgraniczania tych samych nieruchomości w postępowaniu administracyjnym. Prawomocne orzeczenie sądu stanowi, zgodnie z art. 23 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wbrew stanowisku skarżących postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie nie mogło być zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie sądowe. Wprawdzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przewiduje obowiązek zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, lecz w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi ta przesłanka. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu cytowanego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 572). Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie uzależniają natomiast wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) od orzeczenia sądu w tej sprawie. Są to bowiem odrębne tryby postępowania, wykluczające się wzajemnie. Organ administracji wydaje decyzję o rozgraniczeniu w sytuacjach, gdy przebieg granicy można ustalić na podstawie dokumentów wymienionych w art. 31 ust. 2 ustawy lub zgodnych oświadczeń stron lub gdy właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a przebieg granicy został ustalony na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, wydaje taką decyzję na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jeżeli natomiast nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, to wydaje na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpoznania sądowi. Ustawodawca nie wyposażył organów administracji w prawo do rozstrzygania sporów pomiędzy stronami w kwestii rozgraniczenia i w takiej sytuacji, zgodnie z art. 34 ust. 1, sprawa jest kierowana do sądu, a postępowanie administracyjne umarza się. Gdy dojdzie do uregulowania spornej granicy orzeczeniem sądu powszechnego, wyłączona już jest możliwość innego ustalenia tej granicy przez organ administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 574/00 (LEX 54190) stwierdził, że niemożliwe jest ustalenie w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym innego przebiegu granicy, niż uczynił to sąd powszechny w postępowaniu cywilnym (podobnie: III SA/Gd 161/09 z dnia 2 lipca 2009 r.). Prawidłowo zatem organ umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje bowiem, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w zakresie żądania wnioskodawcy. Umarzając postępowanie w sprawie rozgraniczenia działki nr z z działkami nr t i nr q prawidłowo organy administracji wskazały na brak wspólnej granicy pomiędzy tymi nieruchomościami. Z treści art. 29 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że istotą sporu o rozgraniczenie jest przebieg granic sąsiednich nieruchomości, w celu ustalenia, jaki jest zakres prawa własności na gruncie właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości (por. S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998, str. 80). Spór co do przebiegu granic konkretnych nieruchomości może zatem powstać tylko między właścicielami (współwłaścicielami, wieczystymi użytkownikami, samoistnymi posiadaczami chronionymi domniemaniem z art. 341 k.c.), co do przebiegu wspólnej dla nich granicy nieruchomości. Zakończenie postępowania rozgraniczeniowego może nastąpić przez umorzenie z uwagi na jego bezprzedmiotowość na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2900/00, LEX nr 81986). Przez bezprzedmiotowość należy rozumieć brak przedmiotu postępowania. Skoro działka nr z nie ma wspólnej granicy z działkami nr t i nr q, to skarżący nie może skutecznie domagać się ich rozgraniczenia. Na marginesie należy zauważyć, że kwestionowana decyzja nie zamyka skarżącym możliwości prawidłowego z ich punktu widzenia, wytyczenia granic pomiędzy (przynajmniej niektórymi) działkami. Niezależnie bowiem od wskazanych w art. 31 ust. 3 i art. 34 ust. 2 i 3 sposobów, ustalenie przebiegu granic następuje w postępowaniu sądowym, bez poprzedzającej fazy postępowania administracyjnego, w trybie procesu lub postępowania nieprocesowego, w sytuacjach określonych w art. 36 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Według tego przepisu sąd, przed którym toczy się sprawa o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części, jest właściwy również do przeprowadzenia rozgraniczenia, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Postępowanie sądowe gwarantuje jego stronom pełną kontradyktoryjność. Możliwe jest przeprowadzenie wszelkiego rodzaju dowodów, w tym również przesłuchanie stron i świadków. Sąd ustala granice według szerszych kryteriów, niż ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym (art. 153 K.c.), stąd nietrafny jest też zarzut naruszenia przez sąd administracyjny art. 153 kc. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 36 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, gdyż ten przepis - jak już wyżej zaznaczono - daje podstawę sądowi powszechnemu do ustalenia przebiegu granic w postępowaniu nieprocesowym. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.