II SA/Gd 190/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. G., A. G., W. W., A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 13 listopada 2007 r., nr [...], 2/ określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 13 listopada 2007r. nr [...] Wójt Gminy ustalił opłatę w wysokości 2.271 zł z tytułu wzrostu, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wartości nieruchomości - działki nr [...], obręb Otnoga, o pow. 0,0964 ha, dla której Sąd Rejonowy w Lęborku prowadzi księgę wieczystą KW [...]. Opłata ta zgodnie z udziałami w prawie własności nieruchomości wyniosła zarówno dla W. W. i A. W., jak i E. G. i A. G. po 1.135,50 zł, W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Rada Gminy w Czarnej Dąbrówce uchwałą nr XXXIV/290/06 z dnia 25 maja 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Otnoga (Dz.Urz.Woj. z 2006r. nr 104, poz. 2105) ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Po wejściu w życie planu miejscowego W. W. i A. W. oraz E. G. i A. G. zbyli stanowiącą ich własność działkę nr [...], obręb Otnoga o powierzchni 0.0964ha, co wynika z odpisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 23 lipca 2007r. Repertorium A nr [...] notariusza J.O. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, na podstawie operatu szacunkowego z dnia 16 października 2007r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wartość nieruchomości przed zmianą wynosiła 1.560 zł, po uchwaleniu planu 9.129 zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 30% daje kwotę opłaty w wysokości 2.271 zł. Nadto organ wskazał, że termin opłaty wynika z art. 47 ordynacji podatkowej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. G. i A. G. oraz W. W. i A. W. zarzucając, że dokonana przez rzeczoznawcę wycena jest błędna w części dotyczącej wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący wskazali, że do czasu obowiązywania poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, który wygasł z końcem 2003r., działka nr [...] była przeznaczona pod budownictwo letniskowo-pensjonatowe. Po utracie ważności planu przeznaczenie było rolne, ale w studium zagospodarowania działka przeznaczona była pod zabudowę letniskową. Rzeczoznawca nie uwzględnił pełnego stanu faktycznego i przyjął, że działka miała wyłącznie funkcje rolną. Ponadto przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego można było uzyskać warunki zabudowy na dom letniskowy, gdyż na działce [...] istnieje zabudowa letniskowa. Rzetelna ocena rzeczoznawcy winna uwzględniać wszystkie elementy, które przemawiają za uznaniem, że wartość działki przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu nie uległa zmianie. Decyzją z dnia 21 grudnia 2007r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] położona w miejscowości Otnoga, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona na cele zabudowy letniskowej. Przed uchwaleniem tego planu nieruchomość ta stanowiła obszar użytków rolnych. Uchwalony w dniu 25 maja 2006r. plan przewidział wysokości opłaty, tzw. renty planistycznej, na poziomie 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zbycie przedmiotowej działki nastąpiło aktem notarialnym w dniu 23 lipca 2007r. Wartość nieruchomości została ustalona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę zgodnie z zasadami przewidzianymi przepisami prawa. W świetle ustaleń operatu wartość nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 1.560 zł, a po zmianie planu wartość ta wzrosła do kwoty 9.129 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że przed uchwaleniem aktualnej zmiany planu obecna działka nr [...] zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Czarnej Dąbrówce Nr XXVIII/152/93 i Nr XXXIV/179/94 z dnia 28 kwietnia 1994r. położona była w części o powierzchni 0,0964 ha na terenie o funkcji rolnej, a w pozostałej części o pow. 0,0675 ha na terenie o funkcji zabudowy letniskowej. Po uchwaleniu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Otnoga cała przedmiotowa działka położona jest na terenie o funkcji zabudowy letniskowej. Działka nr [...] o pow. 0,1639 ha powstała przed datą wejścia w życie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, zmieniającego przeznaczenie przedmiotowej części działki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję E. G. i A. G. oraz W. W. i A. W. zarzucili naruszenie prawa poprzez brak uwzględnienia wyrażonego w toku postępowania przed organem I instancji stanowiska skarżących i ich wniosku o ponowną wycenę nieruchomości. Skarżący stwierdzili, że działka nr [...] z chwilą jej wydzielenia straciła charakter rolny. W poprzednim planie i studium określono przeznaczenie działki jako funkcję zabudowy letniskowej i chwilowy brak planu nie wpłynął na zmianę jej charakteru, sposobu użytkowania i wartości. Urząd Skarbowy traktuje działkę jako budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest zasadna, gdyż wydane w niniejszej sprawie decyzje zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niniejsza sprawa dotyczy decyzji, którą ustalono dla skarżących jednorazową opłatę w kwocie 2.271 zł z tytułu wzrostu, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie Otnoga o powierzchni 0,0964 ha. Art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Art. 37 ust. 1 ustawy wyjaśnia, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dniu 25 maja 2006 r. Rada Gminy Czarna Dąbrówka podjęła uchwałę nr XXXIV/290/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Otnoga. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego nr 104, poz. 2105. Bezsporne jest też, że skarżący umową z dnia 23 lipca 2007r. sprzedali nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,1639 ha. Poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony był uchwałą Rady Gminy w Czarnej Dąbrówce z dnia 30 marca 1993r. nr XXVII/152/93 i z dnia 28 kwietnia 1994r. nr XXXIV/179/94 opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Słupskiego z 1994r., Nr 19, poz. 134 i 135. Stwierdzić zatem należy, że plan ten stosownie do treści art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że na podstawie operatu szacunkowego obliczono wzrost wartości nieruchomości jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że przed uchwaleniem nieruchomość stanowiła obszar użytków rolnych. Nadto podkreślił, że zgodnie z poprzednim planem część działki o powierzchni 0,0946 ha była położona na terenie o funkcji rolnej, zaś część działki o powierzchni 0,0675 ha na terenie zabudowy letniskowej. Po uchwaleniu zmiany planu cała działka położona jest na terenie zabudowy letniskowej. W sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny gruntu niezabudowanego oznaczonego jako część działki nr [...] o powierzchni 0,0964 ha. W operacie tym rzeczoznawca stwierdził, że zmianą planu zagospodarowania objęta jest część działki [...] o powierzchni 0,0964 ha. W związku z tym operat szacunkowy dotyczył oceny wartości tylko części działki [...], która w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod uprawy rolne. Przede wszystkim stwierdzić należy, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia opłaty od wzrostu wartości części nieruchomości, a tak w rzeczywistości zostało uczynione w niniejszej sprawie. Wynika to wprost z treści rozstrzygnięcia Wójta Gminy Czarna Dąbrówka ustalającego opłatę od wzrostu wartości działki nr [...] o powierzchni 0,0964 ha, treści operatu szacunkowego, jak i zaskarżonej decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji. Bezsporne jest przy tym, że działka nr [...] ma powierzchnię 0,1639 ha. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opłata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości nieruchomości z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie. Wzrost wartości dotyczy konkretnej nieruchomości istniejącej w dacie wejścia w życie planu. Stąd też brak jest podstaw do ustalania wartości części nieruchomości. Gmina nie może ustalać opłaty od wzrostu wartości części nieruchomości. Jedynie w sytuacji gdy następuje zbycie, wydzielonej po uchwaleniu planu, części nieruchomości pobierana jest ułamkowa kwota opłaty od wzrostu całej nieruchomości. Taka sytuacja jednakże nie zachodzi w niniejszej sprawie. Nadto wycena jedynie części nieruchomości nie może być wymierna dla oceny wartości całej nieruchomości. Nawet w sytuacji gdyby zmiana przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczyła tylko części nieruchomości, to i tak wycena powinna dotyczyć całej tej nieruchomości. Stwierdzić przy tym należy, że przeznaczenie jednej nieruchomości pod dwie różne funkcje ma niewątpliwy wpływ na jej wartość jako całości. Nie można więc uznać, że w takiej sytuacji nieruchomość składa się z dwóch części o rożnych przeznaczeniach i wartości równej sumie wartości obu części. Zdaniem Sądu operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie jest nieprawidłowy, jako że dotyczy wyceny tylko części działki [...]. Nadto w operacie rzeczoznawca stwierdził, że przed zmianą planu właścicielami nieruchomości byli W. i A. W., zaś po zmianie planu właścicielami byli E. i A. G. oraz M. i D. Ł. Z dokonanych natomiast przez organy ustaleń wynika, że zbywcami nieruchomości byli jej właściciele W. W. i A. W. oraz E. G. i A. G. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 13 listopada 2007 r. na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że stosownie do treści § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) w przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, czyli tzw. opłaty planistycznej, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości jest istotną okolicznością mającą bezpośredni wpływ na ewentualny wzrost wartości nieruchomości, a w konsekwencji na ewentualne obciążenie rentą planistyczną i jej wysokością. Tym samym okoliczność ta, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 Kpa powinna być przez organy administracji szczególnie dokładnie wyjaśniona, zwłaszcza że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia faktycznego wykorzystania nieruchomości. Sąd podziela przy tym prezentowany w orzecznictwie pogląd, że do ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości należy podejść w sposób wszechstronny, uwzględniając przepisy prawa, w tym również przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim odnoszą się one do zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach pozbawionych planu (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 21 maja 2008 r. II SA/Gl 110/08 oraz z dnia 4 kwietnia 2007 r. II SA/Gl 110/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 lutego 2010r. sygn. akt II SA/Ke 6/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W pierwszej jednak kolejności należy ustalić szczegółowo przeznaczenie nieruchomości w planie, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003r. W aktach administracyjnych brak jest dokładnego wypisu i wyrysu z poprzedniego planu dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Okoliczności te mają natomiast istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy. Wskazać bowiem należy, że w wyroku z dnia 9 lutego 2010r., sygn. akt P 58/08 (Dz. U. nr 24, poz. 124) Trybunał Konstytucyjny orzekł art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim wzrost nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy. Trybunał stwierdził, że brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione.