II SA/Gd 27/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 24 sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że uchwała nie może być wykonana. Rada Gminy uchwałą z dnia 24 sierpnia 2007 r., nr [...] ustaliła procentową stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy w wysokości 30%. W uchwale postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Okręgowy zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jako podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania wskazując, że w dniu 27 listopada 2009 r. uchyliła zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tejże ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała dotyczy ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisach brak było upoważnienia do ustalania przez radę gminy stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Podstawy takiej nie mogły stanowić w szczególności przepisy wskazane jako podstawa podjęcia zaskarżonej uchwały. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Stawka procentowa opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy nie należy w żadnym razie do problematyki związanej z podejmowaniem uchwał w sprawach podatków i opłat. Z kolei art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują kwestie związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie art. 63 ust. 3 tej ustawy przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów art. 36 oraz art. 37 ustawy, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 ustawy, jednakże w przepisach tych brak jest upoważnienia dla rady gminy do ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie przepis art. 15 ust. 2 odnosi się do stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, przy czym dotyczy on wyłącznie stawek określanych obowiązkowo w planie miejscowym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2008 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1887/07 (opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także w Bazie Orzeczeń Lex nr 464945), w którym stwierdzono, że rada gminy nie jest - wobec braku szczególnej podstawy prawnej - uprawniona, w sytuacji gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powyższego uznać zatem należy, że przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej, skoro podstawa taka nie wynika z przepisów prawa. Skutkiem zaś tego uchwała ta jest nieważna. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że uchwałą z dnia 27 listopada 2009 r., Rada Gminy uchyliła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Wbrew jednak twierdzeniom organu podjęcie powyższej uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że konsekwencją tej uchwały jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały dopiero od podjęcia uchwały uchylającej. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje natomiast wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Sąd miał przy tym na uwadze, że w kwestii tej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/ 94 (OTK z 1994 r nr 2 poz. 44). Trybunał Konstytucyjny orzekł mianowicie, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Z kolei uchwała nieobowiązująca, to taka uchwała, która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem nie zawsze uchylenie lub zmiana uchwały organu gminy powoduje, że wydanie wyroku staje się zbędne lub niedopuszczalne. Jeśli więc zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba rozpatrzenia zarzutów skarżącego, albowiem istnieje domniemanie o zgodności uchwały z prawem w okresie między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego co do legalności zaskarżonej uchwały istnieje, gdy postanowienia takiej uchwały zostały zastosowane przed jej uchyleniem lub zmianą , jak i wówczas, gdy istnieje możliwość zastosowania postanowień uchwały w związku z sytuacją, która wystąpiła przed uchyleniem lub zmianą uchwały. Jak bowiem stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały kwestionowana uchwała mimo jej uchylenia lub zmiany byłaby stosowana jako podstawa prawna w ewentualnym postępowaniu administracyjnym (np. o stwierdzenie nieważności decyzji lub o wznowienie postępowania). Stąd ewentualne powoływanie się na nieważność takiej uchwały lub jej zgodność z prawem w innym postępowaniu, w sytuacji gdy sąd administracyjny nie orzekł co do istoty sprawy byłoby niezmiernie utrudnione właśnie wobec braku stwierdzenia nieważności lub legalności danej uchwały. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Stąd też Sąd uznał, że postępowanie w sprawie ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 sierpnia 2007 r. nie jest bezprzedmiotowe. Nadto w ocenie Sądu stwierdzenia nieważności nie wyłącza upływ roku od dnia podjęcia uchwały, jako że jest ona aktem prawa miejscowego. Z tych wszystkich względów uznając, że zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej, skutkiem czego jest sprzeczna z prawem, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.