IV SA/Gl 862/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A.T. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia burmistrza postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu wpis w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w K. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 2 pkt 1c, art. 4 pkt 1, art. 20 ust. 3 i art. 21 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2001r. Nr 86, poz 953 ze zm.) oraz § 7 i 1 tabeli załącznika Nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 02 sierpnia 2005r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnianych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) uchwaliła przyznać Burmistrzowi K. miesięczne wynagrodzenie brutto zgodnie z następującymi zasadami: -wynagrodzenie zasadnicze [...]zł., -dodatek funkcyjny [...]zł., -dodatek za wieloletnią pracę tzw. wysługa lat [...]zł., -dodatek specjalny w wysokości 35% wynagrodzenia [...]zł. zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Pismem z dnia [...] skarżący A.T. wezwał Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w/wym. uchwały tej rady. Uchwałą z dnia [...] Rada Miejska w K. postanowiła nie uwzględnić wezwania A. T. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr [...] z dnia [...] Uchwałę tą doręczono skarżącemu w dniu [...] W dniu [...] skarżący A. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej w K. W skardze zarzucił wskazanej uchwale naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 08 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5 poz. 46), art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 06 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112 , poz. 1198), § 18 Statutu Gminy K. oraz art. 2, art. 7 oraz art. 32 Konstytucji RP. Nadto skarżący zarzucił, że wniosek grupy radnych o podjęcie przedmiotowej uchwały nie został zarejestrowany czym –jego zdaniem - naruszono art. 254 k.p.a.. Nadto wskazał, że wskazany tu wniosek nie zawiera czytelnych imion i nazwisk wszystkich trzynastu wnioskodawców, a więc ich nie określa. Skarżący zarzucił nadto, że uzasadnienie skarżonej uchwały jest zbyt ogólne i niemerytoryczne. Ponadto skarżący podniósł, iż przy udostępnianiu mu informacji publicznej wyłączono jawność danych osobowych radnych w zakresie imion i nazwisk . W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o oddalenie skargi, gdyż skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego. Zdaniem organu - taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych -mających oparcie w przepisach prawa materialnego –uprawnień. Tymczasem A. T. nie był adresatem dyrektyw zgłoszonych w zaskarżonym akcie. Nie był nim ani w momencie uchwalania, ani w przyszłości. Organ wskazał, że z samego faktu bycia mieszkańcem wspólnoty samorządowej nie powstaje po stronie mieszkańców interes prawny w domaganiu się uchylenia uchwały o wynagrodzeniu Burmistrza. Skarżący w żaden sposób nie dowiódł, że podjęcie uchwały o podwyżce Burmistrza w jakikolwiek sposób naruszyło jego interes prawny. Zdaniem organu w sytuacji, gdy skargę na uchwałę rady gminy składa podmiot, który nie powołuje się na własny interes prawny lub uprawnienie, ani nie działa w imieniu grupy mieszkańców, którzy wyrazili na to zgodę, a jedynie powołuje się na naruszenie przez uchwałę abstrakcyjnie pojętego dobra ogółu należy uznać, że skarga taka jest oczywiście bezzasadna, jako niedopuszczalna. Rada Miejska wskazała nadto, że przedmiotową uchwałę podjęła zgodnie z delegacją ustawową w granicach prawa. Radni zgodnie z § 18 Statutu Gminy złożyli wniosek o podwyżkę dla Burmistrza w dniu [...] Na podstawie wniosku wypracowano projekt uchwały, który był zaopiniowany pod względem zgodności z prawem przez radcę prawnego i był kontrasygnowany przez Skarbnika. W dniu [...] na posiedzeniu Komisji Zagospodarowania Przestrzennego, Infrastruktury Komunalnej, Bezpieczeństwa i Porządku radni pozytywnie zaopiniowali projekt uchwały. W dniu [...] radni Komisji Rolnictwa, Ochrony Środowiska, Handlu i Usług głosowali projekt uchwały. Za przyjęciem projektu głosowało 4 członków komisji przy 1 głosie wstrzymującym się. W dniu [...] odbyło się posiedzenie Komisji Edukacji Publicznej, Ochrony Zdrowia, Sportu i Turystyki oraz posiedzenie Komisji Budżetu i Finansów, na którym radni jednogłośnie pozytywnie zaopiniowali projekt uchwały. Stawki poszczególnych składników wynagrodzenia jakie radni proponowali mieściły się w widełkach zgodnie z rozporządzeniem, bo maksimum wynosiło: wynagrodzenie zasadnicze: [...] zł, dodatek funkcyjny: [...] zł, dodatek za wieloletnią pracę: [...] zł, dodatek specjalny: [...] zł. Co do zarzutu skarżącego, iż wniosek grupy radnych nie został zarejestrowany czym naruszono art. 254 k.p.a., wyjaśniono, że zgodnie z § 18 ust. 1 Statutu Gminy K. inicjatywa uchwałodawcza przysługuje każdemu radnemu, a więc wniosku, który złożyli radni nie traktowano jako wniosku podlegającego rozpatrzeniu w trybie skargowo-wnioskowym, lecz jako przejaw inicjatywy uchwałodawczej tj. element procedury podejmowania uchwał Rady Miejskiej. Co do zarzutu, że wniosek nie zawiera czytelnych imion i nazwisk wszystkich trzynastu wnioskodawców, a więc ich nie określa - wskazano - że zgodnie z art. 18 ust.2 pkt.2 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta. Radni wybrani w wyborach powszechnych są zgodnie z art. 115 § 13 pkt 2 kodeksu karnego funkcjonariuszami publicznymi, a tym samym wszelkie czynności, które podejmują są jawne i w pełni identyfikowalne. Należy zauważyć, iż na wniosku grupy radnych widnieją podpisy czytelne: A. W., W. K., Ł. G., N. T., tym samym powyższe zastrzeżenie jest niezasadne. Rada zaznaczyła, iż w świetle § 18 ust. 1 Statutu Gminy K. inicjatywa uchwałodawcza przysługuje każdemu radnemu co oznacza, iż dla skorzystania z prawa inicjatywy uchwałodawczej wystarczający jest podpis jednego radnego. Świadczy o tym wyraźnie użycie przez Radę Miejską w K. w treści analizowanego przepisu sformułowanie "każdemu radnemu" w liczbie pojedynczej. Stąd też - zdaniem organu -nie może być mowy o tym, że Rada Miejska podjęła Uchwałę Nr [...] bez wniosku spełniającego wymagania określone w § 18 ust. 1 Statutu. Co do zarzutu, iż uzasadnienie uchwały jest zbyt ogólne i niemerytoryczne, wskazano, że zgodnie z § 18 ust.3 Statutu Gminy K. każdy projekt powinien zawierać wskazanie projektodawcy, uzasadnienie oraz musi być zaopiniowany pod względem zgodności z prawem przez radcę prawnego. Wszystkie wymienione wymogi zostały spełnione w ramach procedury dotyczącej projektu uchwały w sprawie wynagrodzenia Burmistrza K. W związku z zarzutem zbyt ogólnego uzasadnienia zauważono, że żaden przepis prawa nie precyzuje szczegółowo zakresu uzasadnienia. Co do zarzutu dotyczącego wyłączenia z jawności danych osobowych radnych w zakresie imion i nazwisk przy udostępnianiu informacji publicznej – wskazano - że A. T. w dniu [...] złożył do Urzędu Miejskiego w K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej wniosku grupy radnych Rady Miejskiej w K. z dnia [...] w sprawie podwyżki wynagrodzenia dla Burmistrza K. N. o kwotę [...] w formie kserokopii (z potwierdzeniem zgodności z oryginałem). W dniu [...] udostępniono skarżącemu wnioskowany dokument, który znajdował się w aktach spraw prowadzonych przez Biuro Rady Miejskiej. Wniosek udostępniono w postaci, w jakiej znajdował się w aktach. Wskazano, że skarżący nie wnioskował o przetworzenie tej informacji publicznej, jak również zidentyfikowanie podpisów Radnych. Wniosek został załatwiony zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej bez zbędnej zwłoki i na etapie załatwienia wniosku skarżący nie wnosił zastrzeżeń, ani też nie zmienił zakresu wnioskowanej informacji publicznej. W związku z tym zarzut ten jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt.6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (....) , podejmowane z zakresu administracji publicznej, w tym również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisem art. 101 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej może -po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia -zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten dotyczy wyłącznie spraw z zakresu administracji publicznej, gdy skarga do Sądu Administracyjnego jest jedynym środkiem prawnym pozwalającym na rozpatrzenie sprawy przez niezawisły sąd. Zgodnie z ustawą o pracownikach samorządowych burmistrz jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym w urzędzie gminy na podstawie wyboru. Wynagrodzenie jest jednym z istotnych elementów związanym ze stosunkiem pracy. Ustalenie wynagrodzenia burmistrza należy zaś do wyłącznej właściwości rady miasta (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym) oraz ma być ustalone w granicach określonych przez art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów wydanego w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 37 tejże ustawy. Zdaniem Sądu z uwagi na konkretnego adresata i skutki prawne ograniczające się do sfery prawa pracy nie można uznać przedmiotowej uchwały w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzenia burmistrza jako wydanej w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sprawie rozstrzyganej zaskarżoną uchwałą brak bowiem przymiotu publiczności, gdyż jej zakres zamyka się w obrębie struktury organów gminy. Dlatego też skarga do sądu administracyjnego na uchwałę dotyczącą wynagrodzenia burmistrza jest niedopuszczalna. Podobny pogląd został już wcześniej wyrażony przez tut. Sąd w postanowieniu z dnia 06 września 2004 r., sygn. akt III SA/GL 550/04, czy tez w postanowieniu WSA w Olsztynie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 381/06 (oba orzeczenia dostępne w internetowej bazie CBOSA). Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270) skarga podlegała odrzuceniu. Orzeczenie o zwrocie wpisu oparto o przepis art. 232 § 1 cyt. ustawy. Całkowicie na marginesie można wskazać, że nawet gdyby przyjąć przeciwny pogląd do wyżej zaprezentowanego, a mianowicie, iż przedmiotowa sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej, to i w tym wypadku nie mogło by dojść do satysfakcjonującego skarżącego rozstrzygnięcia. Skarżący bowiem zarówno w treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa jak też w treści skargi z dnia [...] nie wykazuje legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Żaden z przytoczonych we wspomnianych pismach argumentów nie tyczy przedmiotu zaskarżonej uchwały tj. zmiany wysokości wynagrodzenia Burmistrza Gminy K. Stąd też nie sposób było by uznać, iż skarżący wykazał w jaki sposób zmiana wysokości wynagrodzenia Burmistrza Gminy K. narusza jego interes prawny , czy też jego uprawnienia., a co za tym idzie po stronie skarżącego brak jest legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zatem w takim przypadku skarga podlegałaby oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.