II SA/Rz 1018/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ SO (del.) E. Partyka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. G. i W. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 1018/09 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 27 października 2009r. sygn. akt II SA/Rz 478/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi K. G. i W. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009r. Nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku biurowo-handlowo-usługowego wraz z wewnętrzną instalacja gazową i parkingiem na działkach nr 187 i 188 położonych przy ul. C. w K. dla A Sp. z o.o. w T. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że stwierdzone przez organ drugiej instancji braki i nieprawidłowości rzeczywiście miały miejsce, za wyjątkiem naruszenia § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1130). Sąd podzielił pogląd o konieczności wyjaśnienia treści części graficznej projektu zagospodarowania działek nr 187 i 188, gdyż aneks do projektu pochodzący z 2008r. jest mało czytelny poprzez naniesienie podwójnego oznaczenia numerami. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwana dalej w skrócie k.p.a. - zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla A sp. z o.o. na budowę budynku biurowo-handlowo-usługowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową – kategoria budynku XVII oraz budowę parkingu – kat. obiektu XXII na działach nr 187 i 188 położonych przy ul. C. w K. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że inwestor uzupełnił w dniu [...] maja 2009r. dokumenty w zakresie prawa do dysponowania działkami nr 187 i 188 na cele budowlane dla planowanej inwestycji zgodnie z wezwaniem z dnia [...] maja 2009r. Inwestor doprowadził też projekt budowlany do zgodności z obowiązującymi przepisami wykonując zalecenia zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009r.. Projekt budowlany uzgodniono z rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych (opinia z 5. 12.2008r. nr 44/08), rzeczoznawcą do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy (opinia z dnia 5.12.2008r. nr 45/08) oraz rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (uzgodnienie bez uwag z dnia 12.12.2008r.). Strony powiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym nie wniosły żadnych zastrzeżeń lub uwag. Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. G. i W. G. działający jako pełnomocnik K. G. domagając się jej uchylenia lub uwarunkowania przejęciem przez Gminę [....] za odszkodowaniem w kwocie 82 235 zł. dla K. G. i w kwocie 82 350 zł dla W. G. ich współwłasności działki nr 197 i 196. W uzasadnieniu podali, że zabudowa działki nr 187 i 188 prowadzi do unicestwienia wartości nabywczej działek nr 197 i 196. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 nr [...] utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej. W zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich nie wchodzą interesy prawne lub faktyczne ze sfery stosunków cywilnoprawnych. Zasada ochrony interesów podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym między innymi z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych do prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanych (por. wyrok NSA z 1.01.2001r. sygn. akt IV SA 2085/98 LEX nr 55752). Zakres działania organu przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę określa art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, którego wynik zależy od rezultatów dokonanych sprawdzeń. W przypadku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b. organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 P.b.). Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nie narusza przepisów prawa. Do wniosku inwestor dołączył ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...].03.2007r.; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności zachowano linię zabudowy dla budynku od ul. C. – 15m; dokonano uzgodnienia dokumentacji projektowej przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej dla Miasta [...] (str. 12 projektu budowlanego); Projekt został pozytywnie zaopiniowany pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii, uzgodniony pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej, a także wymagań higienicznych i zdrowotnych (str. 11 projektu); sporządzony i sprawdzony przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami budowlanymi oraz zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; projekt zagospodarowania terenu – stanowiący część projektu budowlanego – nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Sformułowane przez skarżących zarzuty obniżenia wartości ich nieruchomości nie mogą być uznane za ograniczenie możliwości zainwestowania ich działek, bo usytuowanie spornego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów prawa. W skardze do Sądu skarżący K. G. i W. G. zarzucili naruszenie przepisów prawa administracyjnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) w powiązaniu z zasadami określonymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy w szczególności przez zobowiązanie Gminy [...] do przejęcia za odszkodowaniem części nieruchomości działek nr 196 i 197 stanowiących współwłasność skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że zasadę praworządności naruszono poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżących. Sposób załatwienia sprawy nie pogłębia zaufania do organów Państwa, a organ drugiej instancji nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Powołali się na niepublikowane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2005r. sygn. akt II OZ 701/05 odnośnie wstrzymania wykonalności decyzji administracyjnej zaskarżonej do Sądu, aby wykazać, że organ nie wyjaśnił dogłębnie sprawy, bowiem nieruchomości stracą na wartości poprzez ulokowanie wielomiejscowego parkingu i budynku biurowo-handlowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W sprawie znajduje ponadto zastosowanie przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, jako że sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 27 października 2009r. sygn. akt II SA/Rz 478/09 oddalił skargi K. G. i W. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009r. Nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku biurowo-handlowo-usługowego wraz z wewnętrzną instalacja gazową i parkingiem na działkach nr 187 i 188 położonych przy ul. C. w K. dla A Sp. z o.o. w T. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie we wskazanym wyżej zakresie, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to skutkuje uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji. Stosownie do treści art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zgodnie zaś z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony (§3). Należy zauważyć, iż pełnomocnik jest osobą umocowaną do działania w cudzym imieniu (w imieniu strony) z mocy oświadczenia osoby reprezentowanej. Bezsporne jest, że istotą pełnomocnictwa jest działanie pełnomocnika w imieniu reprezentowanego i na jego rzecz. Oznacza to, że czynność prawna dokonana przez pełnomocnika w granicach jego umocowania wywołuje związane z nią skutki prawne bezpośrednio w sferze prawnej reprezentowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 3.03.2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1597/09 niepubl.) Podkreślić jednakże trzeba, iż pełnomocnik może być ustanowiony do udziału w jednej lub kilku czynnościach, a może też mieć umocowanie do udziału w całym postępowaniu administracyjnym w sprawie (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Kodek postępowania administracyjnego, Komentarz, 8. wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2006, s. 266). Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda [...] wezwał W. G. do uzupełnienie braków odwołania poprzez złożenie stosownego pełnomocnictwa w terminie 7 dni, pod rygorem przyjęcia, iż odwołanie zostało wniesione wyłącznie w imieniu W. G. Organ wskazał, iż z treści odwołania wynika, iż W. G. występuje jako "skarżący oraz jako pełnomocnik K. G.". W wykonaniu wezwania W. G., pismem z dnia [...] września 2009 r. uzupełnił odwołanie i przesłał pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2009 r. udzielone przez K. G. W piśmie tym W. G. wskazał, iż K. G. upoważniła go do sporządzenia i złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009r. Nr [...]. natomiast przedłożone pełnomocnictwo swym zakresem obejmowało umocowanie dla W. G. – brata K. G. – do wniesienia odwołania od wyżej wymienionej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Z powyższego zatem jednoznacznie wynika, iż udzielone W. G. przez K. G. pełnomocnictwo obejmowało swym zakresem jedynie umocowanie do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...]. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzja Wojewody [...] doręczona została m. in. W. G. – jako stronie i jako pełnomocnikowi K. G. (k. 6 str. 4 akt administracyjnych II instancji). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wobec treści tak udzielonego pełnomocnictwa, nie można uznać, iż zaskarżona decyzja została prawidłowo doręczona K. G. Zaniechanie doręczenia decyzji stronie postępowania stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Wskazać zaś trzeba, iż naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest kwalifikowaną wadą procesową, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka wada stwierdzona w toku postępowania sądowoadministracyjnego i odnosząca się do decyzji ostatecznej stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu, niezależnie od tego, czy naruszenie miało wpływ na wynik sprawy /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4.12.2002 r., III RN 200/01 - OSNP Nr 24, poz. 582 i wyrok NSA z dnia 6.07.2006 r., II OSK 919/05 - ONSAiWSA Nr 1/2007, poz. 7/. W tej sytuacji Sąd uznał, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, po myśli którego Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać również trzeba, iż Sąd nie mógł uznać złożonego w dniu 22 kwietnia 2010 r. na rozprawie przez Z. B. upoważnienia podpisanego przez skarżących W. G. i K. G., z którego wynika umocowanie do zastępstwa procesowego w sprawie. Zgodnie z treścią art. 35 p.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Z oświadczenia złożonego do protokołu w trakcie rozprawy w dniu 22 kwietnia 2010 r. przez Z. B. wynika, iż w stosunku do skarżących jest osobą obcą, nie był też uczestnikiem postępowania. Powyższe zatem uzasadnia niedopuszczenie przez Sąd Z. B. do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika skarżących. Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy i stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie prawidłowe doręczenie decyzji K. G. zgodnie z treścią art. 40 k.p.a., mając na względzie powyższe rozważania Sądu. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, bowiem skarżący pouczeni w wezwaniu do uiszczenia wpisu o treści art. 210 p.p.s.a. nie złożyli do czasu zamknięcia rozprawy stosownego wniosku.