II SA/Wr 706/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 19 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na katalitycznym przetwarzaniu odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia 13 sierpnia 2009 r. Nr [...] Burmistrz N., po rozpatrzeniu wniosku A. z dnia 30 czerwca 2006 r., odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącej hali produkcyjnej zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w Z., na działalność gospodarczą polegającą na katalitycznym przetwarzaniu odpadów z tworzyw sztucznych. Wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zostało podjęte po ponownym rozpatrzeniu sprawy – wcześniej wydana decyzja tego organu z dnia 29 maja 2008 r. nr [...] którą odmówiono określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację zamierzonego przedsięwzięcia została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia 14 lipca 2008 r. nr [...]. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. postanowieniem z dnia 4 czerwca 2009 r. znak [...] podjętym na podstawie art.3 pkt 2 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) i art. 48 ust. 2 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) oraz art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) odmówił uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymienionego przedsięwzięcia. Odmawiając decyzją z dnia 13 sierpnia 2009 r. określenia środowiskowych uwarunkowań Burmistrz N., powołując się na stanowisko wyrażone przez organ inspekcji sanitarnej wskazał, że proces katalitycznego przetwarzania odpadów ze zmieszanych tworzyw sztucznych i gumy, planowany w instalacji przewidzianej do zamontowania w należącej do spółki hali prowadzony będzie w komorze reakcyjnej w temperaturze 420°C ± 10°C, która nie odpowiada przewidzianym w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów (Dz. U. z 2002 r. Nr 37, poz. 339, z późn. zm.) wymaganiom. Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia termiczny proces przekształcania odpadów powinien być prowadzony w sposób zapewniający aby temperatura gazów powstających w wyniku spalania, zmierzona w pobliżu wewnętrznej ściany lub w innym reprezentatywnym punkcie komory spalania lub dopalania, wynikającym ze specyfikacji technicznej instalacji, po ostatnim doprowadzeniu powietrza, nawet w najbardziej niekorzystnych warunkach, utrzymywana była przez co najmniej 2 sekundy na poziomie nie niższym niż: 1) 1.100 °C - dla odpadów zawierających powyżej 1 % związków chlorowcoorga-nicznych przeliczonych na chlor, 2) 850 °C - dla odpadów zawierających do 1 % związków chlorowcoorganicznych przeliczonych na chlor. Burmistrz N. uznał za organem inspekcji sanitarnej, że zaproponowana przez spółkę instalacja nie zapewni gwarancji dotrzymania norm emisyjnych odprowadzanych gazów spalinowych z uwagi na to, że nie zostaną spełnione wymagania dotyczące wyposażenia instalacji, o których mowa w § 6 pkt. 2 powołanego rozporządzenia. Ponadto organ I instancji odmową decyzję uzasadnił również tym, że odpady z tworzyw sztucznych i gumy, przewidziane do przerobu w planowanej instalacji, będą dostarczane między innymi z sortowni odpadów komunalnych jak np. zniszczone folie i inne odpady rolnicze. Zdaniem organu administracyjnego powodować to będzie brak możliwości ich wyselekcjonowania, tak aby dostarczane były wyłącznie odpady z polietylenu i polipropylenu. W ocenie organu administracyjnego, z powodu możliwości występowania w odpadach przeznaczonych do przetwarzania związków chlorowcoorganicznych, uznać należało, że temperatura procesu, którą przewidziała spółka nie będzie odpowiednia, ponieważ emisja gazów odlotowych z procesu do atmosfery nie będzie pozbawiona związków szkodliwych dla zdrowia ludzi. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji zwrócił uwagę na przedstawiony w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nieczytelny sposób analizy wariantu I i wariantu II realizacji przedsięwzięcia, który nie zawiera oceny kryteriów wyboru wariantu i rzeczywistej analizy porównawczej parametrów planowanego procesu z wymaganiami zawartymi w przepisach prawnych, które mają na celu ochronę środowiska oraz ochronę zdrowia ludzi. Za organem uzgadniającym środowiskowe uwarunkowania organ I instancji uznał także za niewłaściwą przyjętą przez autora raportu, ocenę procesu katalitycznego przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych i gumy, dokonaną w oparciu o stwierdzenia Katedry Systemów Inżynierii Środowiska Politechniki Ł. z 2002 roku, ponieważ nastąpiła zmiana wymagań w obowiązujących przepisach prawnych Rzeczypospolitej Polskiej i aktach prawnych Unii Europejskiej, jak również obecnie stosowane są nowe rodzaje tworzyw sztucznych, a zatem inne ich rodzaje i skład. Ponadto, wskazując na stanowisko Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego organ I instancji podniósł, że w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości, w której zaplanowano zrealizować przedsięwzięcie nie zawarto ograniczeń dotyczących możliwości lokalizowania inwestycji, w szczególności inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz zamieszkałą w okolicy ludność, nie zostały także wpisane funkcje dozwolone i funkcje niedozwolone. Na taj podstawie organ I instancji przyjął, że planowane przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu otaczającego planowaną do przebudowy halę, sąsiedztwo zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i jednorodzinnej oraz charakter przewidywanej w hali działalności, wiele niezgodności zakładanej technologii tej instalacji z przepisami prawnymi z zakresu ochrony środowiska oraz zdrowia i życia ludzi, organ I instancji przyjął, że za odmową decyzją przemawia konieczność ochrony zdrowia ludzi, ponieważ zaproponowana instalacja może powodować uciążliwą emisję różnych zanieczyszczeń do środowiska, które będą stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. Organ I instancji zwrócił uwagę na treść art. 73 ust. 3 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska zgodnie z którym w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii (...) oraz zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnych awarii powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od osiedli mieszkaniowych, od obiektów użyteczności publicznej, od budynków zamieszkania zbiorowego, od obszarów, o których mowa w ust. 1 i 3, od upraw wieloletnich, od dróg krajowych oraz od linii kolejowych o znaczeniu państwowym. Poza przedstawionym stanowiskiem wyrażonym przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zdaniem organu I instancji za negatywnym dla inwestora rozstrzygnięcia przemawiało dobro mieszkańców gminy, którzy obawę uruchomienia powyższej instalacji wykazali w pismach składanych do burmistrza oraz do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, prosząc o wnikliwe przeanalizowanie zgromadzonych materiałów, wskazując w nich między innymi: - niekorzystne usytuowanie planowanego przedsięwzięcia, - złą metodę przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych, - brak segregacji odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania, - możliwość przedostawania się do powietrza trujących dioksyn oraz przykrych zapachów powodujących podrażnienia górnych dróg oddechowych oraz wiele innych negatywnych oddziaływań na środowisko. Na decyzję odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. wniosła spółka, zarzucając niewłaściwe zastosowanie przez organ współdziałający, a zanim również organ I instancji rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów, ponieważ wskazane rozporządzenie dotyczy procesów spalania oraz innych, w których produkty powstające w ich trakcie poddawane są spalaniu. Natomiast planowane przedsięwzięcie jest procesem katalitycznego przetwarzania wybranej grupy tworzyw sztucznych a nie procesem ich spalania, również powstające produkty nie będą spalane lecz będą przekazywane do rafinerii. W celu wyjaśnienia zawartego w odwołaniu stanowiska, odwołująca się strona zwróciła uwagę, że w planowanym procesie przetwarzanie odpadów z tworzyw sztucznych zachodzi poprzez transformację termo-katalityczną wsadu (recykling). Transformacja ta - zachodząca wewnątrz instalacji – powoduje, że pod wpływem temperatury, bez udziału substancji utleniających (brak spalania), w warunkach ciśnienia atmosferycznego, przy udziale katalizatora następuje rozpad tworzyw sztucznych (depolimeryzacja), w wyniku którego otrzymywany jest produkt o nowych właściwościach użytkowych. Cały proces katalitycznego przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych przebiega w reaktorze, w którym panuje wysoka temperatura rzędu 400 °C, dzięki czemu odpady z tworzyw sztucznych nie ulegają zwęgleniu, tylko stopieniu. Następnie pod wpływem katalizatora powstają opary węglowodorowe, które po schłodzeniu zamieniają się w płynne paliwa. Istnieje kilka możliwości zastosowania powstałych paliw: do produkcji paliw silnikowych (destylowanego i rozdzielanego na benzynę, olej napędowy w rafineriach) oraz oleju opałowego. Zdaniem strony wnoszącej odwołanie, planowane przedsięwzięcie w trakcie eksploatacji instalacji do katalitycznego przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych, zapewni dotrzymanie wartości odniesienia dla emitowanych substancji do powietrza zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2003 r. Nr 1, poz. 12). W ocenie strony odwołującej się organ uzgadniający podał zatem błędną analizę i ocenę w planowanym przedsięwzięciu procesu technologicznego, a organ decyzyjny bezkrytycznie ją przepisał w swojej decyzji wypaczając tym samym sens uznanej technologii i procesów stosowanych w technice. W planowanym przedsięwzięciu nie zachodzi proces spalania i nie powstają też produkty spalania, pomylono pojęcia którymi posłużono się w uzgodnieniu, a następnie w decyzji. W ocenie odwołującej się spółki brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia zawartego w decyzji, że w trakcie katalitycznego przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych proponowaną technologią będą powstawały dioksyny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., po rozpatrzeniu odwołania, wydało decyzję z dnia 19 października 2009 r. nr [...] , uznając stanowisko organu I instancji za prawidłowe. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w obszerny sposób przestawił mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Następnie podkreślając, że dokonane przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego uzgodnienie wypadło dla strony negatywnie, organ odwoławczy zgodził się, że skutkować to musiało odmową określania środowiskowych uwarunkowań. Zdaniem organu odwoławczego do czasu pozostawania w obrocie prawnym wydanego w dniu 4 czerwca 2009 r. postanowienia, organ I instancji jest związany zajętym w nim stanowiskiem organu współdziałającego. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na treść przepisu art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym na postanowienia, wydane przez organy inspekcji sanitarnej w sprawach, o których mowa w art. 153 ust. 1 tej ustawy, nie przysługuje zażalenie. Wobec tego, w ocenie organu odwoławczego, zmiany zajętego w tych orzeczeniach stanowiska nie mogą dokonać organy, wymienione w przepisie 46a ust. 7 Prawa ochrony środowiska, przy rozpatrywaniu wniosku w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jak też w odpowiedzi na środki zaskarżenia, wniesione od podjętych w tych sprawach rozstrzygnięć. Na decyzję organu odwoławczego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiodła spółka, podtrzymując w niej stanowisko zajęte w odwołaniu. Skarżąca ponownie podkreśliła, że jej zamiarem nie jest prowadzenie procesu spalania odpadów, lecz ich odzysk w oparciu o technologię katalitycznego przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych na paliwa płynne. Spółka podniosła, że zamiar ten został prawidłowo zidentyfikowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. w postanowieniu uzgadniającym z dnia 10 kwietnia 2009 r. Wskazała, że skoro planowane przez nią przedsięwzięcie polega jedynie na odzysku odpadów, to w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 roku w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi ocenił, że nie dotykają one zasadniczej kwestii, która legła u podstaw wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza N. z dnia 13 sierpnia 2009 r. Autor odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, że w wyniku instancyjnej kontroli tej decyzji Kolegium nie poddało ocenie tego, czy zamiarem spółki jest prowadzenie odzysku odpadów w oparciu o technologię ich katalitycznego przetwarzania z tworzyw sztucznych, czy też spalanie tych odpadów. W ślad za tym organ odwoławczy nie oceniał także tego, czy złożony przez spółkę wniosek podlega rozpatrzeniu przy zastosowaniu kwestionowanego przez skarżącego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 roku w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł natomiast, że z przepisu art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska, wynika, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia może nastąpić zarówno w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, jak też w przypadku odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ uzgadniający. Następnie, analizując przepis art. 106 § 1 k.p.a., wskazano, że współdziałanie przy wydaniu decyzji administracyjnej może przybierać różne formy, w tym postać uzgodnienia, które jest wiążące dla rozstrzygającego sprawę organu administracji publicznej. Wiążący charakter tego uzgodnienia sprawia, że zmiany zajętego w nim stanowiska nie może dokonać zarówno organ rozstrzygający sprawę w postępowaniu "głównym", jak i organ odwoławczy w odpowiedzi na wniesiony od tego rozstrzygnięcia środek zaskarżenia. Zmiana tego stanowiska jest możliwa jedynie przez ten organ, który dokonał tego uzgodnienia, bądź w trybie instancyjnym, względnie, gdy środek ten nie przysługuje, w nadzwyczajnym trybie, przewidzianym chociażby w art. 154 lub 155 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego skoro przedsięwzięcie nie zostało pozytywnie uzgodnione przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, organ wydający decyzję nie mógł wydać decyzji, która byłaby zgodna z wnioskiem spółki. W związku z tym także i Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesiony od tej decyzji środek zaskarżenia, nie mogło wydać orzeczenia kasatoryjnego oraz reformatoryjnego. Jedynym możliwym w tej sytuacji sposobem rozpatrzenia tego środka zaskarżenia było utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji, wydanej w dniu 13 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Wniesionej przez A. spółka z o.o. skardze nie można było odmówić słuszności, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 ust. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozpoznawanej sprawie punktem wyjścia rozważań uczynić należy kwestie proceduralne, które w zasadzie czynią przedwczesnym merytoryczną ocenę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Ta bowiem narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu mianowicie o naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 106, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 k.p.a. Na wstępie należy zauważyć, że co prawda w dacie orzekania przez organy administracyjne obydwu instancji w zakresie rozstrzygnięć organów, co do środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięć obowiązywała nowa ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), to jednak zastosowanie w tej sprawie mają przepisy poprzednio obowiązujące, tj. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Na mocy bowiem art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w sprawie niniejszej miały zastosowanie dotychczasowe przepisy (Prawo ochrony środowiska), bowiem postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej (wniosek złożono w dniu 30 czerwca 2006 r., a więc przed datą 15 listopada 2008 r.). Rozwiązania prawne zawarte w nowej ustawie zastąpiły z dniem 15 listopada 2008 r. unormowania wynikające z ustawy Prawo ochrony środowiska. Procedura dotycząca wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została określona przepisami art. 48 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w tym przypadku Burmistrz N.). Ustęp drugi powoływanego przepisu stanowi natomiast, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ ten uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska oraz z organem inspekcji sanitarnej. Stosownie do treści art. 57 ust. 1 Prawa ochrony środowiska organem właściwym do dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wydawania opinii w sprawie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, a organem właściwym do dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wydawania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu i jego zakresu w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. W rozpoznawanej sprawie podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 57 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, postanowieniem z dnia 4 czerwca 2009 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. postanowił nie uzgodnić warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Zmianie sposobu użytkowania istniejącej hali produkcyjnej zlokalizowanej na terenie działki nr 718/1 w Z., na działalność gospodarczą polegającą na katalitycznym przetwarzaniu odpadów z tworzyw sztucznych". W podjętym stanowisku organ inspekcji sanitarnej pouczył o jego niezaskarżalności. Uwzględniając podjęte stanowisko Burmistrz N. kierując się dyspozycją przepisu art. 56 ust. 1b Prawa ochrony środowiska wydał niekorzystną dla spółki decyzję. W tym miejscu osią dalszych rozważań uczynić należy podnoszone w odwołaniu oraz w skardze kwestie dotyczące zarzutu błędnego zastosowania w sprawie zarówno przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jak i Burmistrza N. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów. Nie przesądzając zasadności przedstawionego przez spółkę stanowiska, w którym zwraca się uwagę, że zastosowane przez działające w sprawie organy rozporządzenie dotyczy wyłącznie procesów spalania, nie ma ono natomiast zastosowania do procesu odzysku odpadów w oparciu o technologię katalitycznego przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych na paliwa płynne, dla którego został złożony wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ocenie Sądu poddać należało wyrażone w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego. Mając na uwadze treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego z dnia 19 października 2009 r. oraz zarzuty podniesione w skardze, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów procedury administracyjnej. Przypomnieć przede wszystkim należy, że organ odwoławczy w ramach rozpoznania odwołania, bada sprawę na nowo, a nie ocenia tylko czynności podejmowanych przez organ I instancji. Powyższe wynika z podstawowej zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. - zasady dwuinstancyjności. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. rozpoznając sprawę, nie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazując, że do czasu pozostawiania w obrocie prawnym postanowienia organu współdziałającego, organ wydający decyzję środowiskową jest związany zajętym stanowiskiem. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zmiany zajętego w postanowieniu uzgodnienia nie mogą dokonać organy właściwe do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przy rozpatrywaniu wniosku w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jak też w odpowiedzi na środki zaskarżenia, wniesione od podjętych w tych sprawach rozstrzygnięć. Pogląd prawny wyrażony w zaskarżonej do sądu decyzji, organ odwoławczy rozwinął w odpowiedzi na skargę, w której stwierdził, że w wyniku instancyjnej kontroli zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie poddał ocenie tego, czy zamiarem spółki jest prowadzenie odzysku odpadów w oparciu o technologię ich katalitycznego przetwarzania z tworzyw sztucznych, czy też spalanie tych odpadów. W ślad za tym organ odwoławczy nie oceniał tego, czy złożony przez spółkę wniosek podlega rozpatrzeniu przy zastosowaniu kwestionowanego przez skarżącego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 roku w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów. Zajęte przez organ odwoławczy stanowisko wynikało z przyjęcia wiążącego charakteru dokonanego w sprawie uzgodnienia, które sprawia, że zmiany zajętego w nim stanowiska nie może dokonać zarówno organ, rozstrzygający sprawę w postępowaniu "głównym", jak i organ odwoławczy w odpowiedzi na wniesiony od tego rozstrzygnięcia środek zaskarżenia. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogąc merytorycznie ustosunkować się do wniesionego od decyzji środka zaskarżenia, nie mogło wydać orzeczenia kasatoryjnego oraz reformatoryjnego. W ocenie Sądu, wyrażone przez organ odwoławczy stanowisko uznać należy za pozbawione podstaw prawych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze bowiem niezasadnie uznało, że skoro postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jest niezaskarżalne to nie może być przez organ odwoławczy oceniane. Niewłaściwe było także rozumowanie tego organu, dotyczące zakresu związania postanowieniem wydanym w trybie uzgodnieniowym. O ile bowiem zgodzić się należy z tym, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był związany wyrażonym w tym postanowieniu stanowiskiem organu współdziałającego, o tyle organ odwoławczy uznając, że wiążące organ prowadzący postępowanie główne stanowisko organu współdziałającego jest dotknięte wadliwością mającą wpływ na treść rozstrzygnięcia (np. błędne ustalenie mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej), powinien decyzję organu I instancji uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu w pełni podzielić należy pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 741/09, w którym zwrócono uwagę, że sprawa administracyjna w niniejszym postępowaniu obejmuje swoim zakresem środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a uzgodnienie w tym przedmiocie nie jest odrębną sprawą, lecz elementem procedury, do której przeprowadzenia zobowiązane są właściwe organy administracji publicznej. Do sprawdzenia zgodności z prawem wydanego przez organ współdziałający postanowienia powinno zatem dojść na etapie kontroli decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia czego, co sam przyznał organ odwoławczy, w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Jednocześnie, co należy podkreślić, nie można mówić o dokonywaniu kontroli instancyjnej obejmującej możliwość uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydanego przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego postanowienia lecz problem dotyczy prawnej dopuszczalności zbadania, czy stanowiące element treści rozstrzygnięcia, stanowisko organu współdziałającego nie jest dotknięte wadliwością mającą wpływ na prawidłowość podjętej decyzji. Zauważyć należy, że stosownie do dyspozycji art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku, gdy Burmistrz N. wydał odmowną decyzję, to odwołując się od jego decyzji spółka miała możliwość podniesienia zarzutów również w odniesieniu do postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Nie można zgodzić się zatem z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że rozstrzygnięcie incydentalne w przedmiotowej sprawie pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą instancyjną albowiem uchybiałoby to standardom postępowania administracyjnego. Zaakceptowanie stanowiska organu odwoławczego doprowadziłoby do sytuacji, w której niezaskarżalne postanowienie incydentalne, niepodlegające jakiejkolwiek kontroli, bezwzględnie decydowałoby o wyniku postępowania głównego. Zgodzić się zatem należy z poglądem wyrażonym w powołanym wyroku, że wynik postępowania akcesoryjnego nie może bezwzględnie determinować rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu głównym, bez możliwości skontrolowania tego pierwszego. Przekładając to na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest uzależniona od niezaskarżalnego postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, to jednak nie przesądza to faktu, że i ono winno podlegać kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawionym będzie organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej. W kwestii możliwości oceny postanowień uzgodnieniowych w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przez organy odwoławcze, podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2009 r. II OSK 1886/09 (niepubl.) stwierdzając, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji i organy odwoławcze winny swoją kontrolą objąć także postanowienie uzgodnieniowe. W doktrynie podkreśla się, że postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska jest postępowaniem pomocniczym w stosunku do postępowania głównego. Organ współdziałający nie prowadzi samodzielnego postępowania, lecz jest to stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona przez wydanie decyzji (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s.498). Przedmiotem postępowania przed organem współdziałającym nie jest odrębna sprawa administracyjna. Zasadności tego poglądu nie zmienia fakt, że treść uzgodnienia jest samodzielnym i nie podlegającym kontroli organu prowadzącego sprawę elementem decyzji administracyjnej. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest umieścić warunki na jakich nastąpiło uzgodnienie w treści rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej. Przyjęcie poglądu o braku odrębności tego postępowania względem postępowania głównego ma istotne znaczenie w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w przypadku wyłączenia przez ustawodawcę możliwości zaskarżania tego stanowiska odrębnymi środkami zaskarżenia. Oznacza to, że organ odwoławczy badając decyzję środowiskową ma obowiązek w przypadku stwierdzenia uchybień w postępowaniu przed organem uzgadniającym, rozpatrzyć wpływ tych uchybień na pozostałe części postępowania – postępowanie zasadnicze (por. D. Dziedzic – Chojnacka, Decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 443/2006. Prawo i środowisko, Nr 1(57) 2009 r., s. 131). Możliwości badania postępowania uzgodnieniowego przez organ odwoławczy, rozpatrujący odwołanie od decyzji środowiskowej jest niezbędnym warunkiem zapewnienia realizacji w postępowaniu uzgodnieniowym zasad ogólnych postępowania administracyjnego, szczególnie jeśli się uwzględni fakt, że ustawodawca jak wskazano, wyłączył do uzgodnień i opinii podejmowanych w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań stosowanie przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. W przypadku uchylenia decyzji przez organ odwoławczy, skutkiem kasacyjnym rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie będzie objęte stanowisko organu uzgadniającego. Oznacza to, że postanowienie wydane przez organ współdziałający pozostaje w obrocie prawnym. W tym miejscu godzi się dodać, że nie można zgodzić się z wyrażonym przez organ odwoławczy poglądem wskazującym możliwości procesowe mające służyć usunięciu z obrotu prawnego wydanego przez organ współdziałający postanowienia. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 oraz art. 156-159 do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Z tego odesłania wynika, że nie jest możliwe uchylenie lub zmiana postanowień od których nie przysługuje zażalenie na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie procesowe nie może być jednak rozumiane w ten sposób, że w przypadku postanowień, od których nie przysługuje zażalenie trwałość takiego postanowienia kształtuje się w sposób większy niż w przypadku postanowień od których przysługuje zażalenie. Należy zatem wskazać, że wówczas gdy w wyniku kontroli instancyjnej sprawa zostanie przekazana do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji powinien wystąpić do organu uzgadniającego środowiskowe uwarunkowania o zajęcie ponownego stanowiska w sprawie, jednocześnie informując o przyczynach uchylenia wydanej wcześniej decyzji, bez potrzeby wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego wydanego już w sprawie uzgodnienia. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wskazując wyłącznie na treść art. 106 k.p.a. w sposób nieprawidłowy oceniło postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji. O ile bowiem organ prowadzący postępowanie główne związany jest stanowiskiem organu współdziałającego, to jednak organ odwoławczy winien skontrolować także prawidłowość tegoż postanowienia pod kątem merytorycznym, jak i formalnym, w szczególności, czy stanowiące element treści rozstrzygnięcia, stanowisko organu współdziałającego nie jest dotknięte wadliwością mającą wpływ na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Tego natomiast zabrakło w procedowaniu Kolegium. Przesądzając o bezwzględnym związaniu Burmistrza postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego organ odwoławczy oceniło materiał dowodowy w sposób nierzetelny, nieobiektywny i dowolny, naruszając przy tym art. 7 art. 77 § 1 i 80 kpa. W toku postępowania odwoławczego organ winien odnieść się do wszelkich zarzutów wskazanych przez stronę w odwołaniu. Ma to szczególne znaczenie w przypadku, w którym tak jak w niniejszej sprawie, podstawowy zarzut dotyczył niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów (Dz. U. Nr 37, poz. 339, z późn. zm.). W procedowaniu Kolegium, zabrakło zatem szerszego odniesienia się do sformułowanych przez odwołującą się spółkę zarzutów, a przede wszystkim - dogłębnej analizy całości sprawy (jej istoty). Organ odwoławczy powinien w szczególności rozważyć, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwala w sposób jednoznaczny ustalić, czy zaproponowana przez spółkę technologia z wykorzystaniem metody katalitycznego przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych na komponent paliw płynnych jest technologią recyklingu, która pozwala przetwarzać odpady tworzyw sztucznych poprzez zastosowanie metody katalitycznego przetwarzania na komponent paliw płynnych lub opcjonalnie w frakcję olejową tego komponentu. Powtórnego rozważenia wymaga także podnoszona w decyzji organu I instancji kwestia przedstawienia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w sposób nieczytelny analizy wariantu I i wariantu II realizacji przedsięwzięcia, który nie zawiera oceny kryteriów wyboru wariantu i rzeczywistej analizy porównawczej parametrów planowanego procesu z wymaganiami zawartymi w przepisach prawnych, które mają na celu ochronę środowiska oraz ochronę zdrowia ludzi oraz uznanie za niewłaściwe przyjętą przez autora raportu ocenę procesu katalitycznego przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych i gumy stosownie do stwierdzenia Katedry Systemów Inżynierii Środowiska Politechniki Ł. z 2002 roku. Zauważyć bowiem należy, że tego rodzaju zastrzeżenia do raportu powinny być podnoszone na etapie postępowania wyjaśniającego. Wówczas to organ prowadzący postępowanie może wezwać stronę do uzupełnienia raportu, wskazując na te zagadnienia, które wymagają wyjaśnia bądź sprecyzowania. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.