VI SA/Wa 63/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia o uznaniu gier zręcznościowo - logicznych on-line o wygrane pieniężne za gry na automatach oddala skargę Decyzją Ministra Finansów z dnia [...] października 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 2 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 2a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.; dalej: ustawy o grach...), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. złożonego przez M. A. pełnomocnika K., z siedzibą w P. (dalej: strona,) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia, że gry zręcznościowo-logiczne on-line o wygrane pieniężne są grami na automatach w rozumieniu przepisów ustawy o grach ..., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Finansów stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o grach..., minister właściwy do spraw finansów publicznych rozstrzyga, w drodze decyzji, czy gra losowa, zakład wzajemny, gra na automacie lub gra na automacie o niskich wygranych posiadająca cechy wymienione w ust. 1, 2, 2a i 2b jest grą losową, zakładem wzajemnym, grą na automacie albo grą na automacie o niskich wygranych w rozumieniu ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 2a cyt. ustawy, grami na automatach są gry o wygrane pieniężne lub rzeczowe na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych. Definicja gry na automatach nie zawiera warunku, iż wynik tej gry musi zależeć od przypadku, koncentrując się wyłącznie na: 1) warunkach prowadzenia gier na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych oraz 2) możliwości uzyskiwania wygranych. Odnosząc się do argumentów strony podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszenia przepisów art. 2 ust. 2a w/w ustawy, organ podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia charakteru planowanych gier, Minister Finansów odniósł się do obu elementów koniecznych dla uznania danej gry za grę na automatach. Przedmiotowe gry bezspornie prowadzone są na urządzeniach, o których mowa w art. 2 ust. 2a ustawy i występują wygrane pieniężne. Są więc spełnione łącznie wszystkie przesłanki, aby tego typu gry uznać za gry na automatach. Nieuzasadnione jest przy tym twierdzenie strony zawarte we wniosku, iż skoro gry na automatach w rozumieniu ustawy są prowadzone wyłącznie w określonych miejscach i na konkretnych, zindywidualizowanych urządzeniach, to planowane przez nią przedsięwzięcie z założenia nie mogące spełniać kryteriów wskazanych w ustawie, nie podlega przepisom ustawy i może być przez nią prowadzone. Strona powołuje się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt II SA. 1428/03, zapadły w sprawie różniącej się stanem faktycznym. Według organu, powoływanie się w niniejszej sprawie na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) dotyczące gry na automatach ma charakter wiążący tylko w tych sprawach, w których zapadły. Organ rozstrzyga na podstawie całości materiału zgromadzonego w konkretnej sprawie. Sprawa, w której zapadło przywołane wyżej orzeczenie WSA, dotyczyła działalności już prowadzonej przez określoną firmę na określonych automatach oraz w określonych miejscach, które w ocenie Sądu należało precyzyjnie wskazać w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej charakter przedmiotowych gier. Rozstrzygnięcie organu w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. dotyczyło natomiast planowanego przedsięwzięcia, zatem trudno by było w tej sytuacji zindywidualizować przedmiotowe urządzenia. Przepis art. 3 w/w ustawy, wyraźnie stanowi, iż urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Skoro zatem przedmiotowe gry spełniające przesłanki gier na automatach (tj. prowadzone są na urządzeniach elektronicznych o wygrane pieniężne), a nie mogą być urządzane zgodnie z zasadami określonymi w ustawie - wyłącznie w kasynach gry bądź salonach gier na automatach - działalność polegająca na organizowaniu takich gier nie może być prowadzona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przedsiębiorca zamierza uruchomić portal internetowy, na którym znajdować się będą proste gry komputerowe, których wynik zależy od zręczności lub umiejętności logicznego myślenia. Goście portalu po wpłaceniu opłaty wejściowej są uprawnieni do odbycia określonej liczby rozgrywek dla danej gry (zależnie od wysokości wpłaconej kwoty). Wyniki poszczególnych graczy są monitorowane przez system, który buduje ranking graczy, którego kryterium jest wynik lub czas albo oba kryteria łącznie. Najlepsi gracze otrzymują wygrane pieniężne a ich wysokość zależy od łącznej liczby graczy, którzy przystąpili do gry oraz decyzji administratora portalu wydawanej zgodnie z regulaminem. Gry mają charakter zręcznościowo-logiczny albo wyłącznie zręcznościowy, a ich wynik zależy od indywidualnych umiejętności gracza, takich jak refleks, koordynacja, sprawność ruchowa, zdolność logicznego myślenia gracza. Z przedstawionego powyżej opisu gry wynika w sposób oczywisty, że przedmiotowa gra odbywa się na urządzeniach elektronicznych a wygrana występuje w postaci pieniężnej. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, iż przedmiotowe gry wypełniają definicję gry na automatach zawartą w art. 2 ust. 2a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Brak możliwości spełnienia warunków określonych w ustawie, nie zmienia charakteru tych gier, które są nadal grami na automatach, powoduje natomiast, że taka działalność nie może być prowadzona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z przepisami w/w ustawy i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Intencją ustawodawcy było bowiem objęcie ustawą wszystkich gier na automatach, na co wyraźnie wskazuje odejście od losowości, która była w ustawie przed jej nowelizacją z dnia 26 maja 2000 r. i wyodrębnienie gier na automatach z katalogu gier losowych. Na zakończenie Minister Finansów podkreślił, że stanowisko zawarte w niniejszej decyzji podyktowane jest troską o zapewnienie przestrzegania obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej porządku prawnego, w tym przypadku - ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Podejmując tę decyzję Minister Finansów ma w szczególności na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Ustawa o grach... wraz z przepisami wykonawczymi stanowi regulację szczególnej działalności związanej z organizowaniem i uprawianiem hazardu. Działalność ta nie może być prowadzona z uszczerbkiem dla społeczeństwa. Reasumując, z uwagi na fakt, iż zarzuty strony zawarte w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie, organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2009 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2a ustawy o grach i zakładach wzajemnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że przedsięwzięcie polegające na prowadzeniu działalności w formie portalu internetowego umożliwiającego rozgrywanie gier zręcznościowo-logicznych on-line z możliwością wygranych pieniężnych jest grą na automatach w rozumieniu w/w ustawy, a także naruszenie art. 22 i 20 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej, polegające na uznaniu, że planowana przez skarżącego działalność nie może być prowadzona na terytorium RP, mimo że zakaz taki nie wynika z obowiązujących przepisów, a decyzja narusza zasadę swobody działalności gospodarczej. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2009 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2a ustawy o grach i zakładach wzajemnych, grami na automatach są gry o wygrane pieniężne lub rzeczowe na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych. Zakwalifikowanie gry jako gry na automatach w rozumieniu ustawy wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. prowadzenia gier na urządzeniach oraz możliwości uzyskania wygranej. W niniejszej sprawie planowana przez skarżącego działalność gospodarcza polegać ma na prowadzeniu portalu internetowego, na którym znajdować się będą proste gry komputerowe, których wynik zależy od zręczności lub umiejętności logicznego myślenia. Gry będą rozgrywane na prywatnych komputerach uczestników za pośrednictwem internetu, a liczby uczestników nie można z góry określić. W świetle powyższego nie ma podstaw aby zakwalifikować planowane przedsięwzięcie jako gry na automatach w rozumieniu ustawy o grach..., ponieważ nie spełnia jednej z dwóch przesłanek wskazanych w ustawie, tj. prowadzenia gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych. Zgodnie z definicją ustawową, gra na automatach wymaga istnienia urządzenia, na którym gra jest prowadzona, z możliwością jego indywidualizacji i znajdującego się w określonej przestrzeni. W przypadku komputerów osobistych, należących do nieograniczonej liczby uczestników gry, wskazanie urządzeń, na których gry są prowadzone, nie jest możliwe. Art. 2 ust. 2a ustawy o grach... nie uzależnia zakwalifikowania gry jako gry na automatach od prowadzenia rozgrywek na urządzeniach należących do przedsiębiorcy, nie rozstrzyga również, że prowadzenie gier na automatach może się odbywać na prywatnych komputerach uczestników, niemniej urządzenia muszą być zindywidualizowane w dacie rozpoczęcia prowadzenia działalności. Skarżący w toku postępowania wielokrotnie podkreślał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dna 13 lipca 2004 roku, sygn. akt: II SA. 1428/03, powołanym w opinii Ministerstwa Finansów Departamentu Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. sprawy [...], "w pojęciu urządzeń, o których mowa w ww. art. 2 ust. 2a ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach mieści się w ocenie Sądu między innymi gameboy, czy komputer, dlatego też, zdaniem Sądu, należy koniecznie bliżej indywidualizować te urządzenia w celu uniknięcia ewentualnych wątpliwości. Indywidualizowanie urządzeń powinno podawać w szczególności nazwę i miejsce użytkowania każdego z osobna urządzenia, którego dotyczy decyzja. Przy powtórnym rozpoznaniu sprawy Minister Finansów winien zindywidualizować urządzenia, które objęte są rozstrzygnięciem". W świetle powyższego warunkiem koniecznym uznania gry za grę na automatach w rozumieniu ustawy jest możliwość wskazania urządzenia, na którym gra będzie prowadzona. W przypadku prowadzenia działalności w formie portalu internetowego, na którym będą umieszczone gry dostępne nieograniczonej liczbie użytkowników korzystających z prywatnych komputerów, wskazanie urządzeń nie jest możliwe. Niezrozumiałe jest stanowisko organu, jakoby powołane wyżej orzeczenie WSA w Warszawie nie odnosiło się do stanu faktycznego opisanego w niniejszej sprawie. Okoliczność, że powołany wyrok dotyczy działalności już prowadzonej przez stronę postępowania, natomiast w niniejszej sprawie skarżący nie rozpoczął jeszcze działalności, pozostaje bez znaczenia. WSA w Warszawie w powołanym wyroku zwrócił uwagę na konieczność indywidualizacji urządzeń - automatów określonych w art. 2 ust. 2a ustawy o grach i zakładach wzajemnych, będącą warunkiem kwalifikowania urządzeń jako automatów w rozumieniu ustawy. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że w ocenie WSA w dacie rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu prowadzenia gier na automatach musi istnieć możliwość zindywidualizowania każdego urządzenia, w szczególności poprzez podanie jego nazwy i miejsca użytkowania. W niniejszej sprawie również po rozpoczęciu przez skarżącego prowadzenia planowanej działalności takiej możliwości nie będzie. Skarżący podkreślił, że konieczność wskazania zindywidualizowanego urządzenia, na którym gry będą prowadzone, wynika z całokształtu regulacji dotyczącej prowadzenia gier na automatach w ustawie o grach i zakładach wzajemnych oraz przepisach wydanych na jej podstawie. Przepisy ustawy koncentrujące się na wymaganiach prowadzenia gier na automatach, które zgodnie z art. 7 ustawy muszą odbywać się w kasynach, salonach lub punktach gier na automatach, czyli w określonej, wydzielonej przestrzeni, wymagają od przedsiębiorcy posiadania i udostępniania urządzeń graczom we wskazanym miejscu, w którym prowadzi działalność podlegającą przepisom ustawy. Jak zostało podkreślone w toku niniejszego postępowania, w planowanym przedsięwzięciu użytkownicy będą korzystać z portalu w dowolnym miejscu i na dowolnym sprzęcie, a przedsiębiorca wyłącznie udostępni gry zamieszczone w internecie. Tym samym planowane przedsięwzięcie z założenia nie może spełniać kryteriów wskazanych w ustawie. Konieczność indywidualizacji urządzeń - automatów w rozumieniu ustawy o grach i zakładach wzajemnych wynika pośrednio również z przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 października 2009 r. w sprawie wyznaczenia naczelników urzędów celnych właściwych do dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier oraz określenia obszarów ich właściwości miejscowej, automaty i urządzenia do gier są dopuszczane do eksploatacji i użytkowania przez naczelników urzędów skarbowych. Trudno wyobrazić sobie sytuację, w której prywatni użytkownicy komputerów osobistych musieliby uzyskać zaświadczenia z urzędów skarbowych. Natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach..., nakładają na podmiot urządzający gry na automatach o niskich wygranych obowiązek prowadzenia ewidencji w celu ustalenia i obliczenia wysokości podatku od gier w formie zryczałtowanej, w której powinny znajdować się m.in. wykaz punktów gier na automatach o niskich wygranych, z podaniem ich dokładnego adresu oraz liczba zainstalowanych automatów w punkcie wraz z numerami rejestracji, czyli musi być możliwość wskazania automatu, na którym gra jest prowadzona. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że zgodnie z literalnym brzmieniem ustawy, gry na automatach wymagają udostępnienia przez przedsiębiorcę urządzeń mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych. Planowane przedsięwzięcie - portal internetowy z grami np. typu JAVA lub Flash - nie jest urządzeniem mechanicznym ani elektromechanicznym, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministerstwo Finansów nie wskazało żadnych argumentów przemawiających za uznaniem portalu z grami za "urządzenie elektroniczne" w rozumieniu art. 2 ust. 2a ustawy. Jednocześnie wnioskodawca nie kwestionuje, że komputer, na którym gry będą prowadzone, jest urządzeniem elektronicznym, niemniej planowane przedsięwzięcie zakłada, że gry będą prowadzone na bliżej nieokreślonych co do nazwy, ilości i miejsca użytkowania komputerach pozostających w posiadaniu osób trzecich, a przedsiębiorca nie będzie urządzeń udostępniać grającym - użytkownikom portalu. Zgodnie z powołanym postanowieniem WSA w Warszawie rozstrzygnięcie, że gra jest grą na automacie w rozumieniu art. 2 ust. 2a ustawy wymaga uznania przedsięwzięcia za grę na konkretnie zindywidualizowanym automacie, a nie o bliżej nieokreślonych automatach pozostających w posiadaniu osób trzecich (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2006 roku, sygn. akt II GSK 119/06). Zakwalifikowanie prowadzenia portalu internetowego jako gry na automacie nawet wówczas, gdy gry mają być prowadzone na nieokreślonej liczbie urządzeń prywatnych uczestników, pociągnie za sobą konieczność uzyskania przez przedsiębiorcę zezwolenia zgodnie z przepisami ustawy i spełnienia wymagań dotyczących prowadzenia gier, w szczególności zapewnienia uczestnikom odpowiedniego sprzętu komputerowego oraz pomieszczeń, w których gry będą prowadzone. Jednocześnie w przypadku umożliwienia prowadzenia gier na urządzeniach prywatnych, również użytkownicy będą zobligowani do spełnienia przesłanek ustawowych w zakresie prowadzenia gier na automatach. W konsekwencji uznanie prowadzenia portalu za działalność podlegającą przepisom ustawy o grach i zakładach wzajemnych będzie sprzeczne z przepisami tej ustawy, ale również doprowadzi do całkowitego wypaczenia założeń planowanego przedsięwzięcia i stworzy absurdalną sytuację. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organu jakoby charakter planowanego przedsięwzięcia kwalifikował gry jako gry na automatach przy jednoczesnym przyjęciu, że gry nie mogą być prowadzone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych wymagają, aby w sytuacji, w której określone urządzenie zostałoby zakwalifikowane jako automat, o którym mowa w art. 2 ust. 2a ustawy, prowadzenie gier na tym automacie miało miejsce wyłącznie zgodnie z regulacją ustawową. W ocenie organu natomiast planowana działalność spełnia warunki z art. 2 ust. 2a ustawy, niemniej skoro nie ma możliwości prowadzenia tej działalności na podstawie przepisów ustawy, jej prowadzenie jest niedopuszczalne na terytorium RP. Takie stanowisko organu jest sprzeczne zarówno z przepisami ustawy, ale również prowadzi do sprzecznego z prawem ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej i jest sprzeczne z art. 22 i 20 Konstytucji RP w związku z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W świetle zaskarżonej decyzji planowana przez skarżącego działalność nie może być prowadzona na terytorium RP, mimo że zakaz taki nie wynika z obowiązujących przepisów. Spójność systemu prawa wymaga, aby określone przedsięwzięcie, podlegające regulacji ustawowej, mogło być prowadzone zgodnie z warunkami określonymi w obowiązujących przepisach. Natomiast w niniejszej sprawie organ uznał, że planowana działalność jest działalnością podlegającą przepisom ustawy, jednak z uwagi na brak możliwości spełnienia warunków w tej ustawie określonych (nie wskazując jednak, jakie warunki konkretnie ma na myśli), przyjął, że działalności tej prowadzić w ogóle nie można. Reasumując, skarżący podkreślił, że wbrew ocenie organu nie można kwalifikować jako urządzenia elektronicznego określonego w art. 2 ust. 2a ustawy o grach... uruchomienia i prowadzenia portalu internetowego umożliwiającego grę na bliżej nieokreślonej liczbie prywatnych komputerów należących do uczestników gry. Niemożność wskazania w sposób zindywidualizowany urządzeń, na których prowadzone są gry, wyklucza stosowanie do planowanego przedsięwzięcia regulacji ustawy i nie wymaga uzyskania zezwolenia. Możliwość zakwalifikowania komputera jako urządzenia elektronicznego nie przesądza o kwalifikacji przedsięwzięcia jako gry na automatach, ponieważ urządzenia nie będą udostępniane przez przedsiębiorcę, a uruchomienie i funkcjonowanie portalu internetowego nie wymaga od przedsiębiorcy posiadania urządzeń, z których korzystać będą gracze, ani przygotowania pomieszczenia, w którym takie urządzenia będą się znajdowały. W świetle wskazanych wyżej okoliczności stanowisko organu, zdaniem skarżącego, nie znajduje uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi w całości. W ocenie Ministra Finansów, nieuzasadnione jest twierdzenie strony zawarte w skardze, iż skoro gry na automatach w rozumieniu ustawy mogą być prowadzone wyłącznie w określonych miejscach i na konkretnych, zindywidualizowanych urządzeniach, to planowane przez nią przedsięwzięcie z założenia niemogące spełniać kryteriów wskazanych w ustawie, nie podlega przepisom ustawy i może być przez nią prowadzone. Minister podkreślił również, iż przepis art. 3 w/w ustawy wyraźnie stanowi, iż urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Skoro zatem przedmiotowe gry spełniające przesłanki gier na automatach (tj. prowadzone są na urządzeniach elektronicznych o wygrane pieniężne), a nie mogą być urządzane zgodnie z zasadami określonymi w ustawie - wyłącznie w kasynach gry bądź salonach gier na automatach - działalność polegająca na organizowaniu takich gier nie może być prowadzona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z przedstawionego opisu planowanej gry wynika w sposób oczywisty, że przedmiotowa gra odbywa się na urządzeniach elektronicznych a wygrana występuje w postaci pieniężnej. Biorąc pod uwagę powyższe Minister Finansów nie mógł nie stwierdzić, iż przedmiotowe gry wypełniają definicję gry na automatach zawartą w art. 2 ust. 2a ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Brak możliwości spełnienia warunków określonych w ustawie nie zmienia charakteru tych gier, które są nadal grami na automatach, powoduje natomiast, że taka działalność nie może być prowadzona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z przepisami w/w ustawy i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Art. 3 obowiązującej w dniu wydania zaskarżonych decyzji ustawy o grach... zakłada daleko idącą reglamentację omawianego rodzaju działalności gospodarczej poprzez wskazanie, że odbywać się może ona wyłącznie z zachowaniem zasad określonych przez ustawodawcę. W ocenie organu, przepis ten nakazuje dążyć do przestrzegania ścisłej, a nie rozszerzającej wykładni poszczególnych uregulowań, dotyczącej przedmiotowej działalności. Sankcjonowanie rozszerzenia możliwości w zakresie urządzania i prowadzenia tej działalności może być tylko efektem decyzji ustawodawcy, nie zaś efektem prowadzonych za wszelką cenę poszukiwań w obszarze interpretacji przepisów. Z uwagi na powyższe także zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przepisów art. 20 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez dokonanie niezgodnej z literą prawa wykładni art. 2 ust. 2a w/w ustawy, a tym samym ograniczenie wolności działalności gospodarczej, w sposób inny niż w drodze ustawy i inny niż tylko ze względu na ważny interes publiczny, w ocenie Ministra Finansów należy uznać za bezzasadne. Przyjęta regulacja rynku gier i zakładów wzajemnych, w tym gier na automatach oznacza, iż prowadzenie działalności w tym zakresie może odbywać się tylko w ściśle określonych warunkach, zaś - ze względu na interesy prawnie chronione: interes publiczny i społeczny - nie mają tu zastosowania zasady gospodarki wolnorynkowej. Prawna reglamentacja określonego rodzaju działalności gospodarczej nie oznacza naruszenia tym sposobem konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza w zakresie gier na automatach na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest objęta przepisami szczególnymi. W dniu wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia, regulowana była przepisami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych oraz przepisami wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, m.in. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 z późn. zm.). Urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, dozwolone było wyłącznie na zasadach określonych w cytowanej wyżej ustawie. Działania Ministra Finansów, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie zmierzały do ograniczenia jakiemukolwiek podmiotowi nieskrępowanego prowadzenia działalności gospodarczej, a rozstrzygnięcie organu oparte było na obowiązujących przepisach prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na mocy ustawy o grach i zakładach wzajemnych zgodnie z przepisami K.p.a. Biorąc pod uwagę fakt, iż przedmiotowa sprawa dotyczy specyficznego rynku reglamentowanego, Minister Finansów podkreślił ponownie, że stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach wynikało z konieczności zapewnienia przestrzegania obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej porządku prawnego, w tym przypadku ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Przy wydawaniu decyzji Minister Finansów brał również pod uwagę interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Powołana ustawa wraz z przepisami wykonawczymi reguluje szczególną działalność, związaną z organizowaniem i uprawianiem hazardu i nie może być prowadzona z uszczerbkiem dla społeczeństwa. Chodzi tu bowiem o obszar, który z jednej strony jest działalnością niezwykle rentowną, ale z drugiej strony może stać się i staje się często źródłem wielu zjawisk patologicznych. Wobec tego nie można pozwolić na niekontrolowany rozwój hazardu, który nie jest zwykłą rozrywką. Minister Finansów musi w związku z tym wykazywać się szczególną aktywnością w prowadzeniu nadzoru i kontroli nad działalnością podmiotów działających na rynku hazardu. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 1999 r. sygn. akt II SA 453/99 podkreślił: "(...) Interes publiczny wymaga nie tylko właściwego zakwalifikowania eksploatacji danych automatów, ze względu na właściwe pobieranie z tego tytułu określonych opłat i podatków, ale i realizowania zasady, że uprawianie najróżniejszych rodzajów hazardu powinno być ograniczane oraz nadzorowane i kontrolowane ". Minister podkreślił przy tym, iż w dniu 19 listopada 2009 r. Sejm RP uchwalił ustawę o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), która z dniem 1 stycznia 2010 r. zastąpiła ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Nowa ustawa zakłada m.in. wprowadzenie ograniczenia w prowadzeniu działalności w zakresie gier na automatach poprzez zezwolenie na urządzanie takiej działalności wyłącznie w kasynach gry oraz zwiększenie ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości. Stosownie do art. 2 ust. 5 cyt. ustawy, grami na automatach są także gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, organizowane w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy. Minister podkreślić, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było zgodnie z zasadami K.p.a.: praworządności (art. 6), prawdy obiektywnej (art. 7) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8) poprzez zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10), należyte i wyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9), wyjaśniając stronie zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy (art. 11). Reasumując, uznano, iż zarzuty podnoszone przez skarżącą są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia, że gry zręcznościowo-logiczne on-line o wygrane pieniężne są grami na automatach w rozumieniu przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2a ustawy o grach..., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że przedsięwzięcie polegające na prowadzeniu działalności w formie portalu internetowego umożliwiającego rozgrywanie gier zręcznościowo-logicznych on-line z możliwością wygranych pieniężnych jest grą na automatach w rozumieniu w/w ustawy, a także naruszenie art. 22 i 20 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej, polegające na uznaniu, że planowana przez skarżącego działalność nie może być prowadzona na terytorium RP, mimo że zakaz taki nie wynika z obowiązujących przepisów, a decyzja narusza zasadę swobody działalności gospodarczej. Podstawowy problem prawny w rozpatrywanej sprawie sprowadza się w istocie do sposobu interpretacji ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a w szczególności do ustalenia, czy zamierzona gra, która ma cechy gry na automatach, tzn. jest grą 1) o wygrane pieniężne lub rzeczowe, 2) prowadzoną na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych, powinna być zakwalifikowana właśnie jako gra na automatach, czy też – wobec niespełnienia innych wymagań ustawowych, tj. warunków prowadzenia wyłącznie w określonych miejscach i na konkretnych, zindywidualizowanych urządzeniach, powinna być uznana za inny rodzaj gry, wykraczający poza katalog gier objętych przedmiotową ustawą. W ocenie Ministra Finansów przedmiotowa gra spełnia podstawowe przesłanki do uznania jej za grę na automatach, a fakt niespełnienia przez nią innych wymagań określonych w ustawie, czemu Minister Finansów nie zaprzecza, sprawia, że nie może być ona organizowana na terytorium RP. Natomiast w ocenie skarżącego niemożność wskazania w sposób zindywidualizowany urządzeń, na których ma być prowadzona zamierzona gra, wyklucza stosowanie do planowanego przedsięwzięcia regulacji ustawy i nie wymaga uzyskania zezwolenia. Jest to więc inny szczególny rodzaj gry, prowadzonej za pośrednictwem internetu, przy pomocy urządzeń komputerowych, pozostających we władaniu indywidualnych użytkowników, korzystających z nich w sposób rozproszony (poza kasynami gry lub salonami gier na automatach). Ten rodzaj gier, wykraczający poza regulację ustawową (nie podlegający przepisom ustawy), może być urządzany na terytorium RP i nie wymaga uzyskania zezwolenia na ich urządzanie; jest to działalność gospodarcza przewidziana w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, zgodna z art. 20 i 22 Konstytucji RP. Odnosząc się do przedstawionych poglądów trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy o grach... określa ona warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych. Z przepisem tym ściśle koresponduje art. 3 ustawy, w myśl którego "Urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie." Powołane przepisy oznaczają m.in., że warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie wymienionych w ustawie gier hazardowych (w tym również gier na automatach) określa ta właśnie ustawa, przy czym urządzanie i prowadzenie działalności w tym zakresie jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Ustawa o grach i zakładach wzajemnych (podobnie zresztą jak ustawa o grach hazardowych) nie zawiera "klasycznej’, realnej definicji tego rodzaju gier, lecz posługuje się ich wyliczeniem, ograniczając jednocześnie zakres regulacji do tego wyliczenia (co nie oznacza rezygnacji z definicji poszczególnych rodzajów gier objętych ustawą). Niejako uzupełnieniem tej regulacji jest art. 2 ust. 3 ustawy o grach..., w myśl którego minister właściwy do spraw finansów publicznych rozstrzyga, w drodze decyzji, czy gra losowa, zakład wzajemny, gra na automacie lub gra na automacie o niskich wygranych posiadająca cechy wymienione w ust. 1, 2, 2a i 2b jest grą losową, zakładem wzajemnym, grą na automacie albo grą na automacie o niskich wygranych w rozumieniu ustawy. Na podstawie tego przepisu "minister rozstrzyga", a więc ma obowiązek rozstrzygnąć o charakterze określonej gry – tyle tylko, że przyznane ustawą kompetencje ministra dotyczą również wyłącznie rodzajów gier wymienionych w ustawie, a decyzje ministra w tym zakresie, choć mają charakter uznaniowy, są poddane charakterystyce (lub definicji) poszczególnych gier zawartych w ustawie; orzekając o charakterze gier określonych w ustawie minister jest więc związany ustaleniami ustawy, które odnoszą się do tych gier, mają – zgodnie z ustawą – do nich zastosowanie. Inaczej mówiąc, w granicach określonych przez ustawę Minister Finansów może orzec w przedmiocie zaliczenia określonej gry do rodzaju gier określonych w ustawie, nie ma natomiast kompetencji do rozszerzenia tego katalogu. Określona gra mieści się zatem w katalogu gier przewidzianych w ustawie, co m.in. oznacza, że spełnia przesłanki określone w ustawie dla danego rodzaju gier, oraz spełnia inne wymogi uregulowane w ustawie – i wtedy może być uznana przez ministra za określony rodzaj gry przewidzianej w ustawie, bądź też nie spełnia tych przesłanek – i wtedy minister winien wydać decyzję negatywną. W orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1998 r., sygn. akt II SA 1045/98, LEX nr 43202, zwrócono uwagę na złożoność (dwustopniowość) postępowania w tym zakresie. Mianowicie "W art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 66, poz. 341 ze zm.) podano definicję i rodzaje gier losowych oraz zakładów wzajemnych, natomiast w ust. 3 tego artykułu sformułowano uprawnienie Ministra Finansów do rozstrzygania w drodze decyzji o tym, czy inne jeszcze gry i nakłady są grami losowymi lub zakładami wzajemnymi. Dopiero po zakończeniu tego trybu kwalifikacyjnego i dopełnieniu szeregu innych jeszcze warunków może być wszczęte postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie konkretnej gry czy zakładu. W orzecznictwie sądu administracyjnego dopuszczono możliwość wykorzystania uprawnień ministra z art. 2 ust. 3 w celu ostatecznego zakwalifikowania danej gry lub zakładu do jednego z ich rodzajów wymienionych w art. 2 ust. 1 i 2, jeżeli konieczna jest ich faktyczna i prawna identyfikacja na tle przesłanek odmiennie interpretowanych przez stronę i organ administracji państwowej właściwy do wydania zezwolenia. W rezultacie powstania sporu na tzw. etapie kwalifikacyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sprawie zezwolenia, a więc w sprawie następującej po rozstrzygnięciu wcześniejszego sporu." W rozpatrywanej sprawie Ministrowi Finansów zarzucono naruszenie art. 2 ust. 2a ustawy o grach i zakładach wzajemnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że przedsięwzięcie polegające na prowadzeniu działalności w formie portalu internetowego umożliwiającego rozgrywanie gier zręcznościowo-logicznych on-line z możliwością wygranych pieniężnych jest grą na automatach w rozumieniu ustawy o grach... Zgodnie z art. 2 ust. 2a ustawy o grach i zakładach wzajemnych "Grami na automatach są gry o wygrane pieniężne lub rzeczowe na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych." Sąd podziela ocenę Ministra, że wyodrębnienie gier na automatach z katalogu gier losowych potwierdza intencją ustawodawcy do objęcia ustawą wszystkich gier na automatach, z wyraźnym odejściem od cechy ich losowości, która była w ustawie przed jej nowelizacją z dnia 26 maja 2000 r. W ocenie Sądu Minister Finansów trafnie uznał, że zaproponowana gra jest grą na automatach, gdyż spełnia jej przesłanki konstytutywne, tzn. 1) jest grą o wygrane pieniężne, 2) prowadzoną na urządzeniach elektronicznych (komputerowych). Jednocześnie Minister Finansów na podstawie analizy opisu gry i wyjaśnień skarżącego stwierdził, że skoro przedmiotowe gry, spełniające przesłanki gier na automatach (tj. prowadzone na urządzeniach elektronicznych o wygrane pieniężne), nie mogą być urządzane zgodnie z zasadami określonymi w ustawie - wyłącznie w kasynach gry bądź salonach gier na automatach, na urządzeniach, których nie można zindywidualizować - działalność polegająca na organizowaniu takich gier nie może być prowadzona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd podziela to stanowisko; jest ono, w ocenie Sądu oczywiste – zwłaszcza w świetle powyższego wskazania, że na gruncie ustawy o grach... Minister Finansów nie ma kompetencji do rozszerzenia katalogu gier przewidzianego w ustawie. Jest to też zgodne z daleko idącą reglamentację omawianego rodzaju działalności gospodarczej. W ocenie organu, którą Sąd podziela, powołane wyżej przepisy art. 1 w zw. z art. 3 ustawy o grach... nakazują dążyć do przestrzegania ścisłej, a nie rozszerzającej wykładni poszczególnych jej przepisów. Sankcjonowanie rozszerzenia możliwości w zakresie urządzania i prowadzenia tej działalności może być tylko efektem decyzji ustawodawcy, nie zaś efektem prowadzonych za wszelką cenę poszukiwań w obszarze interpretacji przepisów. Należy przy tym zwrócić uwagę, że prowadzenie – najogólniej biorąc – gier hazardowych w internecie jest jednym z przejawów wykorzystywania również innych nowoczesnych środków komunikacji w tych celach. Na razie ustawodawstwo polskie podchodzi do tego rodzaju gier z pewną rezerwą (choć nie dotyczy ona np. telebingo). Jednym z przykładów jest m.in. prowadzenie tego rodzaju gier – konkretnie zakładów – przy pomocy SMS. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 189/07, LEX nr 322741 stwierdzono, że: "Zawarcie zakładu musi odbywać się w punkcie przyjmowania zakładów, co nie jest możliwe przy zawieraniu zakładów metodą SMS. Zawarcie zakładu to zarówno złożenie dyspozycji, jak i przyjęcie zakładu. Czynności tych nie można rozdzielać. Stanowią jedną całość. Niezbędna jest więc fizyczna obecność zarówno przy składaniu dyspozycji, jak i przyjmowaniu zakładu i to w konkretnym miejscu rozumianym jako pewna wydzielona fizycznie przestrzeń. Taki sposób interpretacji przepisów art. 7 ust. 3, art. 9 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, nie stanowi o ich nadinterpretacji, odpowiada zasadzie przewidzianej w art. 3 ustawy. Regulamin gry, rozumiany jako zbiór sformalizowanych reguł ustalających zasady prowadzenia danej gry, nie może stanowić prawa, zawsze musi być zgodny z ustawą, wypełniać jej dyspozycje, zapewniać bezpieczeństwo prawne, czego nie czyni wprowadzając w istocie nową metodę przyjmowania zakładów metodą SMS, nieprzewidzianą w ustawie." Powyższe orzeczenie, choć dotyczy innego rodzaju gry, wskazuje jednak na znaczenie miejsca, w którym tego rodzaju gry mogą być organizowane. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.) oraz art. 20 i 22 Konstytucji RP trzeba zwrócić uwagę, że wspomniana ustawa, stwierdzająca w art. 6 ust. 1, że "Podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa", w istocie odsyła do przepisów ustawy o grach... Przekonuje o tym m.in. treść art. 14 ust. 1 w zw. z ust. 5 wspomnianej ustawy, odsyłające do jej art. 75, w którym w pkt 2 wśród dziedzin działalności gospodarczej wymagających zezwolenia wymieniono działalność związaną z hazardem. W tym kontekście podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 20 i 22 Konstytucji RP należy uznać za zbyt ogólne i nieudowodnione. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.