II SA/Bk 73/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...] października 2009 roku numer [...], a także postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej B. M. kwotę 757,00 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] nakazującą B. i J. M. rozbiórkę budynku inwentarskiego - obory o wymiarach [...] m x [...] m + [...] x [...] m, wybudowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości P. [...], gm. R. T. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] października 2007 r. inspektorzy nadzoru budowlanego dokonali kontroli prowadzonej budowy na działce o nr ewid. [...] w miejscowości P. [...]. Na jej podstawie ustalono, że B. i J. M. bez decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzili roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego. W dniu kontroli inwestycja była na etapie wykonanych fundamentów i ścian fundamentowych z izolacją. Dobudowa została zlokalizowana od szczytu istniejącego budynku inwentarskiego o wymiarach [...] m x [...] m oraz przy ścianie podłużnej (od strony podwórka) [...] m x [...] m; całość miała kształt litery "L". Ustalono, że inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] na budowę obory o powierzchni zabudowy [...] m², natomiast nie ubiegał się o pozwolenie na budowę. Wobec możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na - wzniesieniu obiektu (lub części) bez wymaganego pozwolenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do [...] kwietnia 2008 r., w postaci: 1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) prawa do dysponowania terenem na cele budowlane; 3) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 i ust. 3: a) inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, b) 4 egzemplarzy projektu architektoniczno - budowlanego, określającego funkcję, formę i konstrukcję oraz ocenę stanu technicznego wykonanych elementów budynku, w razie potrzeby wskazanie sposobu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami - warunkami technicznymi i normami, c) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane - aktualnego na dzień opracowania projektu - z pouczeniem, że niespełnienie przez inwestora przedstawionych powyżej obowiązków w wyznaczonym terminie spowoduje wydanie nakazu rozbiórki. Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu, pismem z dnia [...] lipca 2008 r. w oparciu o art. 10 kpa zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu [...] lipca 2008 r. inwestor dostarczył cztery egzemplarze projektu budowlanego. Po zbadaniu kompletności przedłożonego projektu, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] wezwano inwestora do jego uzupełnienia w terminie do [...] października 2008 r., o: 1) prawo do dysponowania terenem na cele budowlane; 2) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą terenu objętego samowolną zabudową budynkiem inwentarskim, tj. działki [...] w miejscowości P., gmina R. – T.; 3) ocenę stanu technicznego wykonanych elementów budynku, ze wskazaniem w razie potrzeby, sposobu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami; 4) potwierdzenie za zgodność z oryginałem załączonych w dokumentacji budowlanej kserokopii dokumentów - z ponownym pouczeniem, że nie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w oznaczonym terminie, będzie skutkowało obligatoryjnym wydaniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlanej. W dniu [...] listopada 2008 r. inwestor dostarczył oświadczenia o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane, ocenę techniczną z wykazem robót do wykonania oraz potwierdził za zgodność z oryginałem kserokopie załączonych dokumentów, jednocześnie wniósł o przedłużenie terminu do dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej bez podania terminu jej przedłożenia. Pomimo braku mapy inwentaryzacyjnej powykonawczej w dniu [...] listopada 2008 r. inspektorzy nadzoru budowlanego dokonali kontroli przedmiotowej inwestycji, celem sprawdzenia zastosowania się przez inwestora do nakazu wstrzymania budowy z dnia [...] października 2007 r. Ustalono, że robót nie wstrzymano, budowa została zakończona a budynek jest użytkowany. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], organ I instancji nakazał w oparciu o art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. wykonanie rozbiórki wybudowanych po wydanym nakazie wstrzymania prowadzenia wszelkich robót budowlanych - elementów obiektu. W wyniku odwołania od powyższej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] wstrzymał jej wykonanie. W następstwie wystąpienia J. M. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności wyżej opisanych decyzji, organ ten decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] uwzglednił skargę uznając, iż w/w decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy zastosowanie winien mieć art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994r. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego cały budynek obory został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a obowiązek orzeczenia rozbiórki wynikał już z samego faktu niewykonania w oznaczonym terminie obowiązków określonych postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. określającego warunki zalegalizowania samowoli budowlanej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. Rozpatrując sprawę ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] października 2009 r. wydał decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego nakazującą B. i J. M. rozbiórkę wybudowanej obory. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w ustalonym stanie rzeczy zasadne jest nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 4, niespełnienie w określonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (nakaz przedłożenia odpowiednich dokumentów), skutkuje zastosowaniem ust. 1 wskazanego artykułu, w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, iż powyższe oznacza, iż w przypadku niewypełnienia nałożonych obowiązków organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do nakazania rozbiórki tak wykonanego obiektu. Nadto organ podniósł, iż samowolę budowlaną stanowi, nie tylko dokończenie budowy budynku po wstrzymaniu robót – postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2007 r., ale również wykonanie – przed wydaniem w/w postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę - fundamentów budynku, ścian fundamentowych i izolacji pionowych. Reasumując organ stwierdził, iż wymagana przepisami prawa dokumentacja nie została dostarczona, dlatego należało zastosować przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i nakazać rozbiórkę obiektu. Organ zaznaczył, że prace były prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przedłożone natomiast przez inwestora pozwolenie na budowę nie mogło zostać uwzględnione, gdyż z informacji uzyskanych u Starosty S. wynika, iż organ ten faktycznie wydał decyzję o numerze wskazanym przez inwestora, jednak została ona podjęta w innym dniu, na inny budynek oraz zlokalizowany w innej miejscowości. Od powyższej decyzji B. M. reprezentowana przez pełnomocnika – M. J. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W uzasadnieniu skargi podniesiono następujące zarzuty: a) naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, b) naruszenie art. 79 § 1 kpa poprzez przeprowadzenie dowodu bez uprzedniego zawiadomienia stron oraz przeprowadzenia dowodu przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a więc poza postępowaniem administracyjnym, c) naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie inwestorowi wypowiedzenia się w sprawie i przedstawienia organowi dokumentów potwierdzających legalność budowy, d) naruszenie art. 6, 7 i 8 kpa poprzez błędne uznanie, że nie zostało wykonane postanowienie nakazujące przedłożenie dokumentacji legalizacyjnej, co skutkowało nakazem rozbiórki obiektu, w sytuacji, gdy nałożone obowiązki zostały w całości wykonane, e) naruszenia art. 6, 7, 8 i 138 kpa poprzez odstąpienie od rozpatrzenia w całości zarzutów i wniosków odwołania, f) naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Następnie pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. wniósł o dopuszczenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2010 r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2081/09 wraz z uzasadnieniem na okoliczność, iż obecnie w obrocie prawnym znajdują się dwie decyzje nakazujące rozbiórkę obiektu, co stanowi rażące naruszenie prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, a także o uwzględnienie tego wyroku w rozpatrywanej sprawie wobec związania oceną prawną zawartą w rozstrzygnięciu. Pełnomocnik w imieniu strony skarżącej na zasadzie art. 135 p.p.s.a, wniósł ponadto o uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w sprawie wstrzymania budowy oraz nakazu przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej oraz z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w sprawie nałożenia obowiązku uzupełnienia obowiązków legalizacyjnych. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skardze nie można było odmówić słuszności, albowiem zaskarżona decyzja jak i decyzją ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej cytowana p.p.s.a.). Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenie prawa materialnego lub procesowego, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. W tym miejscu podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, ma wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sąd rozpoznając sprawę nie może, zatem zmienić zaskarżonej decyzji a jedynie, uwzględniając skargę, może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. - skarga podlega oddaleniu. Dopiero orzeczenie sądu administracyjnego stanowi podstawę uzyskania merytorycznego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Ta, bowiem narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, wydanie decyzji o rozbiórce wzniesionej obory jest przedwczesne. Wskazać bowiem należy, iż przepisy dotyczące samowoli budowlanej nie mogą mieć zastosowania w przypadku, gdy inwestor legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę kontrolowanego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, z samowolą budowlaną mamy doczynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesionego sprzeciwu przez właściwy organ. W tym miejscu podkreślić należy, iż zastosowanie w/w normy prawa jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy wszystkie wymogi w niej wskazane zaistnieją kumulatywnie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie też podkreślał, aby organ administracyjny wydający w omawianych sprawach decyzję, ustalał w sposób niebudzacy wątpliwości brak wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem analiza akt sprawy niniejszej wskazuje, iż już do odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], skarżąca dołączyła kserokopię decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i J. M. pozwolenia na budowę budynku obory (kat. [...]), w systemie ś. na [...] projektowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P. gm. R. T. w granicach oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki (k. 55 akt organu II instancji). W uzasadnieniu tego dokumentu powołano się na ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wydanej przez Wójta Gminy S. w dniu [...] czerwca 2005 r. znak: [...]. Załączona decyzja sporządzona została na odpowiednim druku, zaopatrzona w stosowne pieczęcie i podpisana przez osobę upoważnioną przez Starostę. Do faktu ewentualnego istnienia pozwolenia na budowę organ I instancji w ogóle się nie odniósł, natomiast organ odwoławczy dał temu wyraz tylko w ten sposób, iż powołał się na pismo Starosty S. z dnia [...] lutego 2009 r., z którego wynikało, iż podany numer złożonej decyzji o pozwoleniu na budowę obory w dokumentacji Starostwa dotyczy pozwolenia na budowę budynku w innej miejscowości, wydanego na rzecz innego inwestora, z inną datą. Zdaniem organu odwoławczego powyższe wskazuje, iż na rzecz małżonków M. nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę obory i dlatego też ta decyzja nie może zostać uwzględniona w tej sprawie. Pogląd ten zdaniem Sądu na obecnym etapie postępowania uznać należy za nieuprawniony. Jak wynika bowiem z akt sprawy załączone przez skarżącą pozwolenie na budowę było podstawą uzyskania kredytu na budowę obory. Jego prawidłowość nie wzbudziła, więc uwag ze strony pracowników banku. Nie można również wykluczyć, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w sposób prawidłowy, a jedynie nie dopełniono wymogów jej rejestracji. W takiej sytuacji nie można przyjmować, iż działanie inwestora stanowi samowolę budowlaną, gdy w istocie jest wynikiem zaniedbania obowiązków przez organ (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1999 r., IV SA 397/97, Wspólnota 1999, Nr 18, s. 25). Powyższe okoliczności w ocenie Sądu podważają tezę o pewności zaistnienia w niniejszej sprawie samowoli budowlanej. Stanowisko takie zostało zaprezentowane także w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2010 r., VII SA/Wa 2081/09 uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Warszawie podkreślił, iż ocena, czy pozwolenie na budowę obory jest dokumentem prawidłowym, czy też dokument ten został sfałszowany - nie leży w kompetencjach ani organów administracyjnych, ani też sądu administracyjnego. Kompetencje takie posiadają jedynie organy ścigania. Sąd zauważył ponadto, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] złożył zawiadomienie o prawdopodobieństwie popełnienia przestępstwa sfałszowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd wynik postępowania karnego w tej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy wybudowana przez inwestorów obora jest obiektem wzniesionym samowolnie, czy też obiektem wybudowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku ewentualnego ustalenia, iż pozwolenie na budowę przedmiotowej obory znalazło się prawidłowo w obiegu prawnym, decyzja rozbiórkowa wydana na podstawie art. 48 ustawy, jak i inne orzeczenia wydane w postępowaniu toczącym się na podstawie tego przepisu byłyby dotknięte wadą nieważności. Odmienna sytuacja będzie miała miejsce w przypadku ustalenia fałszywości wydanego pozwolenia na budowę przez organy ścigania. W tych uwarunkowaniach uznać należy, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w konkretnym przypadku przez organy obu instancji jest niepełne. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 kpa zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Wspomniana reguła pozostaje w związku z zasadą praworządności, albowiem właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Powyższe uchybienia postępowaniu administracyjnemu uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, której działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, o czym już była mowa na wstępie. Na wyłączną kompetencje sądów administracyjnych do dokonywania oceny legalności zaskarżanych rozstrzygnięć niejednokrotnie wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06. Stwierdzone przez Sąd uchybienia miały miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu obydwu decyzji, a także postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...] października 2007 r. i [...] sierpnia 2008 r. Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien mieć na względzie treść wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego i prawidłowo je stosować. Nadto powinien rozważyć czy w sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Orzeczenie o niewykonywaniu w/w orzeczeń wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 250 cytowanej wyżej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit a w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).