II SA/Łd 394/10

Dnia 15 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad mężem - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...], Nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz B. na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, poz. 881 ze zm.), art. 104, art. 107 k.p.a. odmówił K. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem S.K. Zdaniem organu wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu z S.K. są córki A.P. i M.O., które nie są w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Biorąc zatem pod uwagę treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz fakt, iż na żonie nie ciąży obowiązek alimentacyjny, zasadnym było wydanie decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od tej decyzji K.K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S., wyjaśniając, że jest on osobą leżącą, wymagającą całodobowej opieki innej osoby. Podniosła, iż jedynym dochodem jej rodziny jest renta męża w wysokości 641,35 zł i dodatek pielęgnacyjny w wysokości 173,10 zł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i przytoczywszy treść art. 17 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wywiódł, że obecne brzmienie art. 17 ust. 1 to wynik zmiany treści tego przepisu obowiązującej od dnia 2 stycznia 2009 r., a polegającej jedynie na rozszerzeniu kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia o osoby, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Jak wynika z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Obowiązek alimentacyjny dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi dotyczy tylko sytuacji związanej z rozwiązaniem małżeństwa, jego unieważnieniem lub orzeczeniem separacji (art. 130 k.r.o.). Wprawdzie art. 23 i 27 k.r.o. stanowi, że oboje małżonkowie obowiązani są każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli, a zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym, to nie oznacza to, że pomiędzy małżonkami istnieje ustawowy obowiązek alimentacyjny. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego normują jedynie obowiązek alimentacyjny pomiędzy małżonkami rozwiedzionymi oraz małżonkami, w stosunku do których orzeczono separację. W tych okolicznościach dokonując wykładni językowej art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium stwierdziło, że pomimo zmiany na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń o osoby, na których zgodnie z obowiązującymi przepisami ciąży obowiązek alimentacyjny, ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania świadczenia alimentacyjnego małżonkowi wymagającemu opieki, jeżeli pozostaje on w związku małżeńskim. Co więcej, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim mimo, że odwołująca faktycznie taką opiekę sprawuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie wnioskowanego świadczenia. W motywach skargi strona powtórzyła zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tym kontekście legalność zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stwierdził, iż nie mogły się one ostać w obrocie prawnym, ponieważ organy obu instancji naruszyły prawo materialne w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy K.K. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawnym mężem S. W ocenie organów orzekających rozważane świadczenie nie przysługuje wnioskodawczyni, a to z tego powodu, że obecne brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa katalog podmiotów uprawnionych do świadczeń, na których zgodnie z obowiązującymi przepisami ciąży obowiązek alimentacyjny, nie przewidując tym samym prawnej możliwości przyznania świadczenia osobie wymagającej opieki, jeżeli pozostaje ona w związku małżeńskim. Co więcej, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy expressis verbis wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zdaniem Sądu zaprezentowane stanowisko nie zasługuje na aprobatę. W rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 5 wspomnianej ustawy, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W przekonaniu Sądu wykładnia językowa cytowanej normy prawnej zastosowana przez Burmistrza oraz Kolegium faktycznie prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem nie przysługuje skarżącej, ponieważ przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a wyklucza prawną możliwość jego przyznania. Zastosowana wykładnia stricte gramatyczna przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a wspomnianej ustawy, jest jednak jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, sprzeczna z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać w tym miejscu trzeba, że przepis art. 17 ust. 1 w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym unormowaniem korespondowała ściśle regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Takie rozwiązanie normatywne wynikało mianowicie z faktu, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy (w skrócie k.r.o.) w art. 133 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Z kolei, obowiązek alimentacyjny między małżonkami bądź też obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Zatem, zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził następnie na współmałżonka, który w świetle regulacji art. 27 k.r.o. miał od tego momentu obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Wspomnianym na wstępie rozważań wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (opubl. OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747, Nr 192, poz. 1378 i Nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach wspomnianego wyroku Trybunał podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał zwrócił w tym miejscu szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy dla sprawy, w której zapadł ww. wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił – analogicznie, jak w sprawie niniejszej – współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, uniemożliwiła Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie w/w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym niemniej końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i tym samym wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu. W konsekwencji wspomnianego orzeczenia przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych został znowelizowany w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2009 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (...). Co istotne, nowelizacja nie dotyczyła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który jak zostało to już podniesione nie nasuwał wątpliwości w związku z pierwotnym brzmieniem art. 17 ust. 1. Obecnie zaś – w ocenie Sądu – mamy do czynienia z sytuacją, że przy zastosowaniu wykładni językowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględnionej przez organy orzekające w tej sprawie świadczenie pielęgnacyjne na rzecz współmałżonka nie będzie przysługiwało, chyba że w rachubę wejdzie wykładnia systemowa i celowościowa, zgodna w istocie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. W przekonaniu składu orzekającego obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, nie może być wywodzony, tak jak uczyniły to organy obu instancji w wydanych decyzjach administracyjnych tylko i wyłącznie z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w normach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Dz.U. nr 9, poz. 59 ze zm.), a w szczególności z art. 128, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rzeczony obowiązek wynika w przekonaniu Sądu także z regulacji art. 23 i 27 k.r.o., które to przepisy stanowią, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć także pomoc w przypadku choroby. O ile faktem jest, że ustawodawca nie posłużył się dla regulacji wzajemnych obowiązków między małżonkami expressis verbis pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to - według Sądu – przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii także w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki na chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 814/08 (https://cbois.nsa.gov.pl) obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek ma bowiem swoje umocowanie nie tylko w systemie norm moralnych, ale także norm prawnych. Małżonek należy bowiem do kręgu osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego Trybunał Konstytucyjny łączy prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia alimentacyjnego. Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że zastosowana przez organy administracyjne literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza prawną możliwość przyznania świadczenia osobie, sprawującej opieką nad małżonkiem i w kontekście przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać zaaprobowana, bowiem niweczy skutki wspomnianego orzeczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. W aktualnym stanie prawnym, powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, okoliczność, że K.K. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem, a nie nad własnym dzieckiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza B. z powodu naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji zobligowany będzie dokonać wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości, tak aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. B.C.