II SA/Ol 435/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 26 września 2005r. T. O. wystąpił z wnioskiem do Burmistrza o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stanicy żeglarskiej na działce Nr "[...]" w miejscowości "[...]". Najpierw decyzją z dnia "[...]" Burmistrz odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wspomnianego przedsięwzięcia. Jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło to rozstrzygnięcie swoją decyzją z dnia "[...]" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. W uzasadnieniu do tej decyzji organ odwoławczy wskazał w szczególności, że postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda nie uzgodnił na etapie projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Następnie Burmistrz decyzją z dnia "[...]" ponownie wydał decyzję odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stanicy żeglarskiej w miejscowości "[...]". Organ I instancji wskazał na pismo Wojewody z dnia "[...]", z którego wynika że odmowa uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stanicy żeglarskiej na działce nr "[...]" w miejscowości "[...]", dokonana została postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) z dnia "[...]" Wojewoda wskazał w tym piśmie, że postanowienie zostało wydane w związku z art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), po myśli którego do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a nie zakończonych decyzją ostateczną, dotychczasowe kompetencje wojewodów przejęli regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Burmistrz podkreślił, że orzeczenie RDOŚ z dnia "[...]" nacechowane jest profesjonalizmem ponieważ wzięto w nim pod wnikliwy osąd szereg dokumentów związanych z oceną oddziaływania na środowisko dla projektowanego przedsięwzięcia. Podkreślono, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w sposób bardzo precyzyjny ocenił przyszłe oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia, przy czym brał pod uwagę to, że zamierzenie inwestora będzie w różnym stopniu oddziaływać na poszczególne elementy środowiska. Uznał przy tym, że najbardziej odczuwalne będzie oddziaływanie przyrodnicze w znaczącym stopniu na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla ochrony których wyznaczono obszary Natura 2000. Wskazał także, że Zatoka Rudnia jest miejscem regularnego żerowania bielika. Burmistrz podkreślił zatem, że nie dysponując stosownym uzgodnieniem RDOŚ nie był władny wydać decyzji pozytywnej. Odwołanie od tej decyzji wniósł T. O., zarzucając, iż postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" w sprawie odmowy uzgodnienia, a w konsekwencji decyzja kończąca sprawę oparte zostały na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, w szczególności w zakresie wpływu inwestycji na warunki bytowe i żerowiskowe awifauny oraz błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wadliwej ocenie wiarygodności opinii zespołu autorskiego wykonawców Planu Ochrony Obszaru Natura 2000 z 25 czerwca 2008r. Odwołujący się podniósł, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w uzasadnieniu swojego postanowienia bezzasadnie używa zasady przezorności, bowiem wszelkie parametry oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze, a zwłaszcza przyszła intensywność ruchu turystycznego w Zatoce Rudnia jest znana. W odwołaniu wskazano, że na podstawie badań przeprowadzonych przez inwestora na północnym Jezioraku, parametry natężenia ruchu łodzi w Zatoce Rudnia po zrealizowaniu inwestycji nie zmienią się i przy wskaźniku intensywności 16% wyniosą maksymalnie do 10 jednostek pływających. W odniesieniu do czasu trwania i częstotliwości wytwarzania zakłóceń jest to wartość porównywalna do obecnego ruchu w Zatoce Rudnia. Podkreślono również, że art. 6 Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG dopuszcza i toleruje pewien zakres zakłóceń w środowisku przyrodniczym. Podniesiono też, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska błędnie przywołuje w swoim uzasadnieniu, iż wzmożony ruch turystyczny może mieć negatywny wpływ na występujące tam ptaki w postaci bąka i żurawia. Tymczasem zdaniem strony odwołującej się opinia zespołu autorskiego Planu Ochrony Obszaru Natura 2000 "Lasy Iławskie" z dnia 25 czerwca 2008r., na którą powołuje się RDOŚ, stwierdza, że inwestycja w północnej części Zatoki Rudnia nie będzie mieć istotnego oddziaływania na miejsca lęgowe wskazanych ptaków. W odwołaniu wskazano, że całkowicie pominięte zostało pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2009r., wskazujące, że w razie wystąpienia rzeczywistej potrzeby ochrony cennych przyrodniczo fragmentów w Zatoce Rudnia na jeziorze Jeziorak poprzez ograniczenie niekontrolowanej penetracji akwenu przez jednostki pływające, podmioty odpowiedzialne za ochronę przyrody na obszarze Natura 2000 winny wystąpić o wytyczenie toru wodnego. Tymczasem zdaniem odwołującego się, organy w ogóle nie rozpatrzyły takiego możliwego środka łagodzenia oddziaływań. Według odwołującego się niezrozumiały jest zarzut Burmistrza dotyczący negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na chronione siedliska Ostoi Iławskiej, bowiem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w swym postanowieniu z dnia "[...]" wskazał, że wykluczono występowanie siedliska 91E0 "łęg olszowo-jesionowy" jak też innych siedlisk i gatunków podlegających ochronie w formie wyznaczania obszarów Natura 2000. Odwołujący stwierdził, że termin uzgodnienia decyzji środowiskowej przez Wojewodę minął na długo przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008r. W odwołaniu wskazano także na nierzetelność opinii ornitologicznej, będącej istotnym dowodem w sprawie. Podniesiono również, że inwestor nie jest traktowany na równio z innymi inwestorami ponieważ nieusprawiedliwione uprzywilejowanie zyskał projekt zrealizowany na jeziorze Jeziorak przez "[...]", wobec którego nie wysunięto na równi z inwestorem tożsamych zarzutów, mimo analogii stanu faktycznego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]’ utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) z dnia "[...]", z którego wynika że w sprawie odmówiono uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stanicy żeglarskiej na działce nr "[...]" w miejscowości "[...]". Organ odwoławczy podkreślił, że z tego postanowienia wynika, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia może wywrzeć znaczące oddziaływanie na obszar specjalnej ochrony ptaków "Lasy Iławskie" oraz może negatywnie oddziaływać na integrację obszaru. Organ II instancji wskazał za Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska na liczne występowanie w tym obszarze populacji orła bielika, co przesądza o zakwalifikowaniu "Lasów Iławskich" do międzynarodowej ostoi ptaków oraz OSO Natura 2000. Kolegium powołało się na ustalenia zawarte w postanowieniu, mówiące o tym, że w miejscach, gdzie zaobserwowano najmniejszą liczbę jednostek pływających bieliki obserwowane były regularnie, a w innych rejonach nieregularnie i mniej licznie. W związku z tym powstanie przystani żeglarskiej na 60 jachtów w północnej części Zatoki Rudnia wpłynie na zmianę sposobu wykorzystywania przestrzeni przez gatunki bielika ale także bąka oraz trzech stanowisk żurawi, co w dalszej perspektywie może stanowić zagrożenie dla tych populacji. Ponadto Kolegium podkreśliło, że zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczą przede wszystkim stanowiska zajętego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w swoim postanowieniu o odmowie stosownego uzgodnienia realizacji inwestycji, przez co nawet jeżeli w sprawie raport oddziaływania na środowisko był pozytywny i wariantowy, to jego treść nie może przesądzać o decyzji pozytywnej. Podkreślono przy tym, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach powinien uwzględnić wskazania organów uzgadniających, ponieważ organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem organów uzgadniających. Zdaniem Kolegium brak uzgodnienia chociażby z jednym z wymaganych organów wywołuje ten skutek, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie może wydać decyzji pozytywnej. Skargę na tą decyzję wywiódł T. O. działając przez swojego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie rozstrzygnięcia zapadłego w I instancji. W skardze wskazano na obrazę art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 kpa i art. 15 kpa, wyrażającą się brakiem rozpoznania zarzutów odwołania i oparciu rozstrzygnięcia jedynie na ocenie co do profesjonalnego charakteru organu uzgadniającego czyli Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, oraz brakiem oceny co do istnienia podstaw wyłączenia ze sprawy pracowników organu I instancji z uwagi na stronniczość wywołaną faktem realizacji przez Gminę konkurencyjnego projektu inwestycyjnego względem przedsięwzięcia objętego przedmiotem postępowania. Podniesiono również naruszenie art. 142 kpa wyrażające się oceną, iż organ odwoławczy jest związany uzgodnieniem organu współdziałającego oraz w pominięciu kontroli instancyjnej stanowiska organu współdziałającego, wobec którego nie służył stronie środek odwoławczy w toku postępowania. Zarzucono również naruszenie art. 10 § 1 kpa oraz art. 40 § 2 kpa poprzez pominięcie pełnomocnika skarżącego w ponownym postępowaniu w I instancji oraz w postępowaniu odwoławczym. Skarżący podkreślił, że niesłuszne przyjęcie, iż związanie organu I instancji treścią uzgodnienia RDOŚ przesądza wynik sprawy a organ odwoławczy, w ramach kontroli wykonywanej na podstawie art. 142 kpa bada nie tyle legalność i prawidłowość uzgodnienia, tylko to czy uzgodnienie to zostało prawidłowo odzwierciedlone w decyzji pierwszoinstancyjnej, przeczy ratio legis art. 142 kpa pozbawiając możliwości merytorycznej kontroli stanowiska zapadłego w postępowaniu incydentalnym, które nie mogło być samodzielnie zaskarżone. To z kolei sprowadza postępowanie odwoławcze jedynie do kontroli działań organu I instancji a nie ponownego, merytorycznego i zgodnego z przepisami jej rozpoznania. Tymczasem zdaniem skarżącego postanowienie odmawiające uzgodnienia realizacji inwestycji zawiera wiele uchybień, takich jak m. in. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, manipulacja granicami obszaru analizy czyli Zatoki Rudnia, sprzeczność stanowiska RDOŚ z treścią opinii, na której to stanowisko opiera się w zakresie stanowienia zagrożenia przez inwestycję wobec populacji bąka i żurawia, błędne ustalenie co do wpływu inwestycji na populację bielika, a także błędne ustalenia odnośnie ruchu jednostek na Zatoce Rudnia. Ponadto w skardze podkreślono brak własnej oceny Kolegium w przedmiocie wskazanych zagadnień. Tymczasem zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy ma obowiązek merytorycznego wyjaśnienia sprawy i odniesienia się do zarzutów odwołania. W skardze przytoczono również orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazując, że przyjęto w tych orzeczeniach stanowisko, iż postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Organy odwoławcze winny zatem swoją kontrolą objąć także postanowienie uzgodnieniowe, a niezaskarżalne postanowienie o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie może dyktować wyniku postępowania głównego czyli decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W skardze podniesiono również naruszenie prawa czynnego udziału strony w postępowaniu w odniesieniu do ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Wskazano też, że organ II instancji nie odniósł się do przedstawionego w piśmie z dnia 15 stycznia 2010r. stanowiska skarżącego odnośnie istnienia podstaw do wyłączenia Burmistrza i podległych mu pracowników od prowadzenia sprawy, z uwagi na okoliczność, iż gmina realizuje konkurencyjny wobec przedsięwzięcia skarżącego, projekt inwestycyjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując głównie argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że co prawda w dacie orzekania przez organy administracyjne obydwu instancji w zakresie rozstrzygnięć organów, co do środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięć obowiązywała nowa ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), to jednak zastosowanie w tej sprawie mają przepisy poprzednio obowiązujące, tj. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Na mocy bowiem art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku... w sprawie niniejszej miały zastosowanie dotychczasowe przepisy (Prawo ochrony środowiska), bowiem postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej (wniosek złożono w dniu 26 września 2005r.), a więc przed datą 15 listopada 2008 r. Uregulowania prawne zawarte w nowej ustawie zastąpiły z dniem 15 listopada 2008 r. unormowania wynikające z ustawy Prawo ochrony środowiska. Regulacja obowiązująca do 15 listopada 2008 r., w zakresie wydania tzw. decyzji środowiskowej, zamiast procedury w przedmiocie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przewidywała tzw. postępowanie w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Procedura dotycząca wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została określona przepisami art. 48 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w tym przypadku Wójt Gminy). Zgodnie natomiast z ust. 2 art. 48 przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ ten uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z innym właściwym organem, w zależności od sytuacji. Chodzi mianowicie np. o organ ochrony środowiska, czy też – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska (art. 48 ust. 2 pkt 3 lit b ustawy Prawo ochrony środowiska, w zw. z art. 153 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku...). Po licznych rozstrzygnięciach wydawanych w sprawie ostatecznie doszło do wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia z dnia "[...]" (Nr "[...]"), na mocy którego organ postanowił nie uzgodnić warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stanicy żeglarskiej. Następnie Burmistrz decyzją z dnia "[...]" odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stanicy żeglarskiej w miejscowości "[...]", podkreślając, że nie dysponując stosownym uzgodnieniem RDOŚ nie był władny wydać decyzji pozytywnej. Organ II instancji utrzymał to rozstrzygnięcie wskazując przy tym, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, powinien uwzględnić wskazania organów uzgadniających, ponieważ organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem organów uzgadniających. Zdaniem Kolegium brak uzgodnienia chociażby z jednym z wymaganych organów wywołuje ten skutek, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie może wydać decyzji pozytywnej. Istotnym jest w tym miejscu wskazać, że organ odwoławczy w ramach rozpoznania odwołania, bada sprawę na nowo, a nie ocenia tylko czynności podejmowane przez organ I instancji, co wynika z podstawowej zasady wyrażonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej kpa) – zasady dwuinstancyjności. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę nie odniosło się do zarzutów przytoczonych w odwołaniu, a tylko ogólnikowo uznało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne za prawidłowe. Co jednak najistotniejsze w sprawie, oceniając sprawę Kolegium zupełnie pominęło kwestię sprawdzenia zgodności z prawem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]". Niezasadnie uznało, że skoro postanowienie to jest niezaskarżalne, to nie może być przez organ odwoławczy oceniane. Niewłaściwe zatem było rozumowanie organu odwoławczego co do bezwzględnego związania postanowieniem wydanym w trybie uzgodnieniowym. O ile bowiem Wójt Gminy był związany tym postanowieniem (art. 106 kpa), o tyle organ odwoławczy winien sprawdzić jego zgodność z prawem, tym bardziej, że kwestia ta została podniesiona w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślenia wymaga, iż sprawa administracyjna w niniejszym postępowaniu obejmuje swoim zakresem środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a uzgodnienie w tym przedmiocie nie jest odrębną sprawą, lecz elementem procedury, do której przeprowadzenia zobowiązane są właściwe organy administracji publicznej. Do sprawdzenia zgodności z prawem przedmiotowego postanowienia z dnia "[...]" winno dojść na etapie kontroli decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia – czego ewidentnie Kolegium nie zrealizowało. Należy podkreślić, że stosownie do dyspozycji art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku, gdy Wójt Gminy wydał przedmiotową decyzję, to odwołując się od powyższej decyzji strona skarżąca miała możliwość podniesienia zarzutów również w odniesieniu do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" Na gruncie przedmiotowej sprawy strona skarżąca skorzystała z tego uprawnienia w odwołaniu. Ponadto na marginesie warto wskazać, że już w piśmie procesowym z dnia 28 maja 2009r. skierowanym do Kolegium, strona skarżąca odnosząc się do postanowienia o braku uzgodnienia wskazywała, że wadliwie zaliczono do granic Zatoki Rudnia i do liczebności ptaków na tym obszarze osobniki z 3 autonomicznych terenów nie należących do tej zatoki. W piśmie podniesiono, że zagadnienie zostało poruszone w protokole z posiedzenia II Komisji projektu Planu Ochrony Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Lasy Iławskie" z dnia 14 stycznia 2009r., a nie zostało wzięte pod uwagę przy wydawaniu uzgodnienia i rozstrzygnięcia w sprawie. Poza tym skarżący podniósł sprzeczność stanowiska RDOŚ z treścią opinii (do czego nie ustosunkowało się Kolegium) - która była podstawą przyjęcia stanowiska przez RDOŚ - w zakresie stanowienia przez inwestycję zagrożenia wobec populacji bąka i żurawia. Jak wynika bowiem z opinii Zespołu Autorskiego Planu Ochrony Obszaru Natura 2000 Lasy Iławskie, nie przewidywano istotnego oddziaływania planowanego zagospodarowania północnej części Zatoki Rudnia na miejsca lęgowe żurawia czy też bąka. Stwierdzić zatem należy, że choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest uzależniona od niezaskarżalnego postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, to jednak powinno ono podlegać kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej. W ocenie Sądu, wynik postępowania akcesoryjnego nie może bezwzględnie determinować rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu głównym, bez możliwości skontrolowania tego pierwszego (por. wyrok z dnia 11 lutego 2010r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, II SA/Bk 741/09). W kwestii możliwości oceny postanowień uzgodnieniowych w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przez organy odwoławcze, podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2009 r. II OSK 1886/09 (niepubl.), stwierdzając, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji i organy odwoławcze winny swoją kontrolą objąć także postanowienie uzgodnieniowe. Kolegium jako organ II instancji zobowiązany do merytorycznej oceny sprawy w sposób nieprawidłowy oceniło postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji. O ile bowiem organ prowadzący postępowanie główne związany jest wydanym wcześniej postanowieniem o braku uzgodnienia w danej kwestii, to jednak organ odwoławczy winien skontrolować także prawidłowość tegoż postanowienia pod kątem merytorycznym, jak i formalnym. Należy w tym miejscu z całą stanowczością podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Tak więc organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Odwołanie bowiem przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Becka, 9 wydanie, str. 618-620). Ponadto organ II instancji mając na uwadze art. 142 kpa, z którego wynika, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji zobowiązany jest na gruncie przedmiotowej sprawy odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania odnoszących się do postanowienia z dnia "[...]" Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o odmowie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stanicy żeglarskiej. Należy również podnieść, że organ II instancji nie dostrzegł braku w aktach administracyjnych sprawy raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Tymczasem z art. 56 ust. 1 b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska wynika m.in., że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacje zawierające dane, o których mowa w art. 49 ust. 3, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane (pkt 2). Na gruncie przedmiotowej sprawy Burmistrz po zapoznaniu się z opiniami Starosty i Wojewody, postanowieniem z dnia "[...]" uznał za konieczne sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia (budowa stanicy żeglarskiej) na środowisko. Organ odwoławczy zobowiązany był zatem wydać decyzję uwzględniając również ustalenia zawarte w raporcie, tymczasem dokument ten nie znajduje się nawet w aktach sprawy. Wyjaśnienia wymaga także brak w aktach sprawy dokumentów wskazanych przez stronę skarżącą w piśmie z dnia 22 września 2006r. (akta adm., k. – 72)., takich jak raport o oddziaływaniu na ptaki czy też inwentaryzacja zieleni. Ponadto z pisma Wojewody z dnia 29 września 2006r. skierowanego do Ministerstwa Środowiska (akta adm., k. – 77) wynika, że Wojewoda wnosił o zwrot – po rozstrzygnięciu sprawy – takich dokumentów jak raport o oddziaływaniu na środowisko, raport o oddziaływaniu projektowanej stanicy żeglarskiej na ptaki występujące na Obszarze Specjalnej Ochrony "Lasy Iławskie" oraz inwentaryzacja szczegółowa zieleni i projekt gospodarki istniejącą szatą roślinną. Z pisma zaś T. O. z dnia 17 lutego 2009r. do Burmistrza (akta adm. , k. – 100) wynika, że skarżący wnosił o dołączenie do akt sprawy uzupełnienia raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Ponadto Kolegium musi wyjaśnić zarzuty strony skarżącej, która podała, że w sprawie nie przeprowadzono badania ruchu jednostek pływających lecz w swoich ustaleniach oparto się jedynie na liczbie jachtów cumujących w Zatoce Rudnia, co doprowadziło do błędnych wniosków co do ruchu jednostek w tej zatoce. W skardze wskazano przy tym na dowód w postaci protokołu z posiedzenia II Komisji projektu Planu Ochrony Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Lasy Iławskie" z dnia 14 stycznia 2009r. Wydaje się, że wspomniane dokumenty mogą być istotne dla sprawy. Tymczasem nie znajdują się one w aktach administracyjnych sprawy. W toku ponownego postępowania organ II instancji zobowiązany jest wyjaśnić kwestie kompletności materiału dowodowego i dokonać samodzielnej jego oceny w kontekście przedmiotowej sprawy, odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony skarżącej co do istnienia podstaw do wyłączenia Burmistrza i podległych mu pracowników od prowadzenia sprawy, z uwagi na okoliczność, iż gmina realizuje konkurencyjny wobec przedsięwzięcia skarżącego, projekt inwestycyjny, to należy stwierdzić, że organ odwoławczy winien w zaskarżonej decyzji ustosunkować się do zarzutu wskazującego na brak bezstronności organu I instancji. Ponadto wyjaśnienia wymaga podniesiony w skardze zarzut pominięcia pełnomocnika skarżącego w części przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę wyrażoną wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego toku postępowania. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt III, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.