VII SA/Wa 606/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi E. A. i Z. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Sygnatura akt VII SA/Wa 606/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego -po rozpatrzeniu odwołania Z. i E. A. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].O7.2009r., nr [...], odmawiającą wszczęcia, na wniosek Z. i E. A., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2008r, nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...].O7.2009r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek Z. i E. A. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2008r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...]. Od powyższej decyzji Wojewody [...] Z. i E. A. w ustawowym terminie złożyli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja zawarta w art. 157 § 2 Kpa ściśle wiąże się z unormowaniem wskazanym w art. 157 § 3 Kpa. Jeżeli bowiem właściwy organ administracji publicznej uzna, że wszczęcie postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych (a więc między innymi w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez podmiot nie będący jego stroną), to art. 157 § 3 Kpa obliguje go do odmowy wszczęcia postępowania. - 1 - Stosownie do dyspozycji art. 28 Kpa: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Natomiast art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (jako przepis szczególny w stosunku do cytowanego wyżej art. 28 Kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 w/w ustawy obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z treści wniosku o stwierdzenie nieważności wynika, że odwołujący się są właścicielami działki nr ew. [...], "położonej na wschód od działki nr ew. [...] i sąsiadującej z nią bezpośrednio". Mając powyższe na uwadze [...] Urząd Wojewódzki pismem z dnia 1.O6.2009r., wezwał Z. i E. A. do przedstawienia dokumentów potwierdzających, że są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia 16.O6.2009r. Z. i E. A. nie przedstawili żądanych dokumentów, jak również nie wskazali w jaki sposób przedmiotowe przedsięwzięcie narusza ich interes prawny. GINB wskazał, że takie określenie położenia działki nie jest wskazaniem interesu prawnego bądź naruszenia prawa. Ponadto jak zauważył NSA status strony "osób trzecich" w postępowaniu administracyjnym musi mieć oparcie w prawie materialnym oraz wynikać z tytułu prawnego do nieruchomości sąsiedniej. Organy obu instancji zauważyły także, że projektowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisie §13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.O4.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002rM nr 75, poz. 690), wobec czego brak jest podstaw do uznania, że obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia będzie wykraczał poza granice działki nr ew. [...]. Jak bowiem wynika z dokumentacji projektowej sporna inwestycja o wysokości 10,65 m oddalona jest od działki o nr ew. 397 o 9,00 m. Z uwagi na powyższą odległość omawiana inwestycja nie narusza przepisu § 12 ust. 1 oraz § 271 ust. 1 warunków technicznych. Ponadto sporna inwestycja nie -2- oddziaływuje na środowisko w sposób wymagający przeprowadzenia procedury postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), brak jest podstaw do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w oparciu o inne, aniżeli rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego realizacji innego budynku niż ten, o którym mowa w pozwoleniu na budowę organ stwierdził, że nie ma on wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, gdyż kwestia realizacji robót budowlanych należy do kompetencji właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Z uwagi na fakt, że Z. i E. A. nie są stroną omawianego postępowania organ utrzymał w mocy decyzję omawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2008r. Z. i E. A. złożyli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2008r. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawili przebieg sprawy wskazując, iż decyzja z dnia [...].12.2008r. narusza art. 35 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego albowiem zatwierdzony nią projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Dalej skarżący wskazali, że przyjęcie jako jedynego kryterium odległości usytuowania przedmiotowego budynku od granicy ich działki jest niezgodne z przepisami i nie dowodzi, że nie posiadają przymiotu strony, ponieważ zasiedlenie 4 lokali zamiast 2 na co jedynie zezwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego -niewątpliwie będzie oddziaływało ujemnie na korzystanie z ich nieruchomości co jest -3- równoznaczne z naruszeniem ich interesu prawnego. Zarzucili także, że organ nie dość wnikliwie zbadał sprawę. Dalej wskazali - że z opisu technicznego projektu architektoniczno - budowlanego wynika, że podczas realizacji inwestycji z uwagi na jej położenie w otulinie [...] Parku Narodowego oraz w granicach terenów zmeliorowanych zostanie zachowana w stanie nienaruszonym naturalna sieć hydrograficzna. Ze względu na to, że działka nr [...] jest usytuowana w granicach otuliny [...] Parku Narodowego do prac polegających na likwidacji drenowania wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, nie wystarcza samo pozwolenie wodnoprawne. W aktach sprawy brak jest natomiast takiego pozwolenia. Odmawiając skarżącym przymiotu strony organ nie przedstawił dowodów, że przeprowadził analizę skutków likwidacji sączka na zmianę stosunków wodnych na ich działce. Dodatkowo skarżący podnieśli, że we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor określił projekt jako "dwa budynki bliźniacze dwulokalowe" natomiast Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "Budynku mieszkalnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej", co oznacza, że zaprojektowany obiekt składający się z 2 budynków zamienił się w jeden budynek. Dodatkowo przedstawili argumenty uzasadniające ich twierdzenie, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia 12.05.201 Or. skarżący dodatkowo wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na ich rzecz (k.40). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej: P.p.s.a. ) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, -4- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o treść art.157§3 kpa. W doktrynie reprezentowany jest pogląd, że na podstawie tego przepisu orzeka się, co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie to jest legitymacji strony. Jednocześnie art. 157§2 kpa wskazuje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia jest w pierwszej kolejności ustalenie czy żądanie to pochodzi od strony postępowania. Pojęcie strony postępowania zostało uregulowane w art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się też pogląd, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes lecz musi to być interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu-strony postępowania (tak m.in. wyrok NSA z dnia 27.09.1999r. IVSA 1285/98 lex 47898). Trafnie organy nadzorcze uznały, że w niniejszej sprawie Z. i E. A. nie posiadają interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].12.2008r, mimo że Sąd nie podzielił stanowiska co do tego, że przepisem prawa materialnego, w oparciu o który należy poszukiwać tegoż interesu prawnego jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia, który z przepisów (art. 28 kpa czy art. 28ust. 2 Prawa budowlanego) stanowi podstawę orzekania w omawianym przedmiocie była wielokrotnie poruszana. Ostatecznie orzecznictwu jak i doktrynie znane są dwa -5- stanowiska. Przedstawiciele jednego z nich uznają, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest wprawdzie prowadzone w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego lecz nie zmienia to jego zasadniczego przedmiotu czyli udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być uznawany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi normę szczególną w stosunku do art. 28 kpa (tak m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007r. w sprawie II OSK 598/06, niepubl.). Zgodnie natomiast z innym stanowiskiem przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa i może mieć zastosowanie zgodnie z jego brzmieniem wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenia na budowę nie jest takim postępowaniem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 2 marca 2007r. II OSK 462/06, niepubl. oraz w wyroku z dnia 16 lutego 2007r. II OSK 339/06, niepubl.). Ten ostatni pogląd podzielił Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Skoro zatem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa a zatem jest przepisem bardziej restrykcyjnym nie można w stosunku do niego stosować wykładni celowościowej, która zawężałaby krąg stron. W ocenie Sądu w omawianej kwestii należy oprzeć się na wykładni gramatycznej tego przepisu, z którego wynika wprost, że omaw. artykuł ma zastosowanie jedynie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem trybu zwykłego tego postępowania, skoro - co jest niesporne- postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, które toczy się w oparciu o art. 157 kpa. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd nie podzielił stanowiska organów co do tego, że postawą ustalenia czy skarżący posiadają przymiot strony winien być art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu -podstawą tą jest art. 28 kpa. Powyższe uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wszak, że organ poszukując przepisu prawa materialnego, na którego podstawie skarżący mogliby skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby nie oparli się jedynie o przepisy prawa budowlanego oraz prawach z nim związanych (np. rozporządzenia wykonawczego) lecz także o inne przepisy w tym -6- m.in. ochrony środowiska. W konsekwencji jako prawidłowe należało uznać ustalenia organu, że interesu prawnego skarżących próżno poszukiwać w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Okolicznością niekwestionowaną jest wszak, że inwestycja została zaprojektowana w zgodzie z tymi przepisami w szczególności §12 i 13 tego rozporządzenia. Dalej podkreślenia wymaga, że sam fakt, że - w ocenie skarżących - sporna inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie przesądza o ich prawie do żądania stwierdzenia nieważności. Nie odnosząc się w żaden sposób do zasadności podniesionego zarzutu (co do zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego) wskazać należy, że skarżący ani na etapie postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego nie wykazali ażeby ta - ewentualna sprzeczność - naruszała ich interes prawny. I tak: sam fakt zasiedlenia czterech lokali - a nie dwóch - niewątpliwie stanowi niedogodności dla skarżących ale nie oznacza, że ich interes prawny został naruszony. Podobnie należy ocenić kwestię ewentualnego niedostosowania ilości miejsc parkingowych (postojowych) do ilości zaprojektowanych lokali. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki miejsca parkingowe na terenie inwestycji zostały zaprojektowane przy granicy z działką nr ew. [...] a zatem po przeciwnej stronie nieruchomości objętej inwestycją niż granica z nieruchomością stanowiącą własność skarżących. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że parkowanie pojazdów będzie się odbywało kosztem skarżących. Nie może także ujść uwadze - co słusznie podkreślił organ, że wprawdzie żadne przepisy prawa nie regulują kwestii odległości drogi wewnętrznej od granicy z działką sąsiednią jednakże w niniejszej sprawie droga ta nie jest usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką ale odległość ta wynosi 5 m. Wobec powyższego należy przypomnieć - za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (tak NSA w wyroku z dnia 29.03.2006r. w sprawie II OSK 679/05, niepubl.). Skarżący w niniejszej sprawie nie wykazali posiadania takiego interesu prawnego. Nie mógł osiągnąć spodziewanego rezultatu zarzut, że faktycznie inwestycja jest realizowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym a powstały -7- obiekt oddziaływuje na sąsiednią nieruchomość skarżących. Jak trafnie podniósł organ kwestia niezgodności realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym powinna być rozstrzygnięta przez organy nadzoru budowlanego i pozostaje bez związku ze sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Reasumując, organy nadzorcze w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że skarżącym nie przysługuje prawo żądania wszczęcia postępowania niewaźnościowego. Mimo, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołuje się przepis szczególny z prawa budowlanego to uzasadnienie wskazuje na wiele przepisów, które były analizowane przez organ, a które nie mogły stanowić podstawy żądania dokonania czynności - przeprowadzenia postępowania niewaźnościowego. Powyższe skutkuje uznaniem przez Sąd, że wskazane naruszenie przepisów prawa pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jedynie na marginesie wskazać należy, że Sąd nie oceniał czy do prac polegających na likwidacji drenowania jest wymagane pozwolenie na budowę oraz czy "przerwanie sączków" nie wpłynie na zmianę stosunków wodnych na ich działce. Kwestia zakłócenia stosunków wodnych może być przedmiotem odrębnego postępowania. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. -8-