II SA/Bd 711/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Miejskiego Policji w B. skarżący M. K. od dnia [...] r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości dla policjanta samotnego. W dniu 5 września 2008 r. policjant zawarł związek małżeński i razem z żoną M. zamieszkiwał w B. przy ul. P. w mieszkaniu, do którego tytuł prawny posiadała E. O. - teściowa. W związku z powyższym Komendant Miejski Policji w B. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą zmienił z dniem [...]r. w/w decyzję nr [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej wysokości przyznanego równoważnika i ustalił przedmiotowe świadczenie w wysokości jak dla policjanta posiadającego członków rodziny. W dniu 30 grudnia 2009 r. skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w którym oświadczył, że w dniu 18 września 2009 r. wspólnie z żoną zakupił spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny w B. przy ul. M. W związku z powyższym Komendant Miejski Policji w B. decyzją nr [...] z dnia [...]r. uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] r. ustalającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości dla funkcjonariusza z rodziną oraz wstrzymał z dniem 18 września 2009 r. wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W dniu [...] r. w/w organ wydał decyzję nr [...] zobowiązującą funkcjonariusza do zwrotu wypłaconego mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w kwocie brutto [...] zł. Od decyzji nr [...] oraz [...] skarżący odwołał się. Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na fakt naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Jednocześnie Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] r. oraz umorzył postępowanie I instancji. W związku z powyższym Komendant Miejski Policji w B. decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzję nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu zainteresowanemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości dla funkcjonariusza z rodziną oraz wstrzymał z dniem 18 września 2009 r. wypłatę przedmiotowego świadczenia. Od w/w decyzji skarżący odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. podnosząc, że lokal mieszkalny przy ul. M. w B. faktycznie posiada od dnia 24 października 2009 r., tj. wydania kluczy do mieszkania i sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego. Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił decyzję nr [...] w części dotyczącej wstrzymania z dniem 18 września 2009 r. wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W pozostałej części decyzję utrzymał. Organ II instancji przytoczywszy stan faktyczny sprawy podał, że w oparciu o art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 918 z późn. zm.) decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub zmienił się jego stan rodzinny. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu. Zdaniem organu odwoławczego bezspornym pozostaje fakt, że skarżący w dniu 18 września 2009 r. wspólnie z żoną zakupił spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny w B. przy ul. M.. W związku z powyższym istotą sprawy pozostaje rozstrzygnięcie, od jakiego momentu skarżący posiada prawo do w/w mieszkania - czy od dnia podpisania aktu notarialnego, czy też przekazania kluczy. Powołując się na przepis art. 155 § 1 Kodeksu cywilnego organ stwierdził, że umowa sprzedaży, zamiany, darowizny lub inna umowa, zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy oznaczonej co do tożsamości przenosi własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo strony postanowiły inaczej. Oznaczenie w umowie daty wydania jej przedmiotu nie jest równoznaczne z postanowieniem stron o innej, niż wynikającej z aktu dacie przeniesienia własności tego przedmiotu (wyrok NSA II FSK 1330/08 z dnia 19 stycznia 2010 r.). W związku z powyższym organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło 18 września 2009 r. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że przyjmując do rozdziału 8 ustawy o Policji interpretację posiadania w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługiwałby policjantom posiadającym jakikolwiek lokal mieszkalny, niezależnie od rodzaju stosunku prawnego, będącego podstawą do zajmowania lokalu. Zgodnie bowiem z art. 336 Kc posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadacz zależny). Konsekwencją przyjęcia poglądu, iż każdy rodzaj posiadania wyłącza prawo policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego lub równoważnika pieniężnego za jego brak prowadziłby do sytuacji, w której tylko policjant bezdomny posiadałby prawo do lokalu i do równoważnika pieniężnego za jego brak. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy stwierdził, że skarżący od dnia 18 września 2009 r. posiada spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że niezasadne pozostaje wstrzymanie wypłaty przedmiotowego świadczenia przed uprawomocnieniem się decyzji nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Miejskiego Policji w B. dotyczącej uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] r., zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości dla funkcjonariusza z rodziną. Od decyzji organu II instancji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej terminu wstrzymania wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zarzucił naruszenie przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe określenie terminu wstrzymania wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez wstrzymanie wypłaty równoważnika pieniężnego z dniem 18 września 2009 r. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiwszy stan faktyczny sprawy podkreśliła, że w dniu 18 września 2010 r., co prawda była właścicielem lokalu mieszkalnego, jednakże go nie posiadała, gdyż to nastąpiło dopiero w dniu 24 października 2009 r. po sporządzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego oraz wydaniu przez stronę sprzedającą kluczy. Zatem zdaniem skarżącego cofnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego winno nastąpić z dniem 24 października 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie powołując się na takie same argumenty jak w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż wskazane w skardze. Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Dlatego też, zaskarżoną do Sądu decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 138 KPA: "§ 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." W przedmiotowej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada treści w/w przepisu, ponieważ organ dokonał jedynie uchylenia zaskarżonej decyzji, natomiast w żaden sposób nie rozstrzygnął w tym zakresie merytorycznie, nie umorzył postępowania, ewentualnie nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Należy ponadto zwrócić uwagę na to, że organ w uzasadnieniu decyzji dokonał błędnej interpretacji art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji oraz § 6 w zw. z § 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Słuszny jest pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 października 2009 r. (III SA/Łd 292/09), w myśl którego wykładnia celowościowa przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że policjant (członek jego rodziny) będący właścicielem domu jednorodzinnego, przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim nie powinien być pozbawiony prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podobne stanowisko w nieco innym stanie faktycznym zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 marca 2009 r. (II SA/Wa 1607/08). Ratio legis cyt. przepisu było "wynagrodzenie" policjantowi sytuacji, kiedy nie może on zamieszkać w lokalu mieszkalnym w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Nie można zatem dokonywać jedynie gramatycznej wykładni przepisu, w szczególności słowa "posiadanie", albowiem może być wiele takich sytuacji, kiedy funkcjonariusz jest prawnym posiadaczem (samoistnym w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego – vide art. 336 i art. 337 Kc) lokalu, natomiast nie ma możliwości zamieszkania w nim. Tak więc sytuacja, kiedy funkcjonariusz zawarł umowę sprzedaży mieszkania, przy czym jego wydanie nastąpiło w późniejszej dacie, uprawnia do twierdzenia, że policjant "lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej". Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 z póżn. zm.) z uwzględnieniem uiszczonej przez skarżącego opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.