II SA/Gl 354/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § [...] ust. [...] załącznika nr [...] do tej uchwały. Rada Miejska w O. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami (załącznik nr 1) oraz wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części (załącznik nr 2). Uchwała, jak wskazała Rada Miejska, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.) oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2005, Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.). Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w § 1 ust. 2-4 Załącznika nr 1 do uchwały jako sprzecznej z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy zobligowana jest do określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Jednakowoż przepis § 1 ust. 2-4 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały wskazuje obowiązki, które powinien realizować przedsiębiorca prowadzący już działalność w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami. Obowiązki te dotyczą m.in. transportu zwierząt, pomocy weterynaryjnej, ponadto określono także zakres odpowiedzialności przedsiębiorcy za zachowanie wyłapanych zwierząt. W ocenie organu nadzoru, tego rodzaju regulacje stanowią przekroczenie zakresu ustawowego umocowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w O. wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podniosła, iż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o porządku i czystości w gminach do obowiązkowych zadań własnych gminy należy utrzymanie czystości i porządku w gminie. Nie jest jednak możliwa realizacja zadania bez posiadania przez gminę odpowiednich możliwości organizacyjnych, finansowych i prawnych. Rada Miejska w O. przyjmując uchwałę nr [...]w sprawie wymagań, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części określiła wymagania w zakresie wynikającym z art. 7 ust. 3 ustawy. Przyznanie zezwolenia na okres wskazany ustawą powinno być jednak podjęte przy zapewnieniu, że przez okres realizacji zezwolenia będzie możliwe świadczenie przez przedsiębiorcę usług na odpowiednim poziomie, co wymaga posiadania odpowiedniego sprzętu i wyposażenia. Wskazanie w § 1 ust. 2-4 Załącznika Nr 1 do uchwały takich wymagań jest więc w pełni uzasadnione. Przedsiębiorca taki powinien spełniać wymogi techniczne, a w szczególności zapewnić by podczas transportu zwierzęta były prawidłowo ulokowane, a używanie uwięzi nie może im krępować leżenia i wstawania w czasie transportu, co oznacza, że przedsiębiorca powinien posiadać warunki techniczne do transportu w sposób określony w uchwale zgodnie z ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Nadto w trakcie dłuższego transportu przedsiębiorca musi zapewnić zwierzętom odpowiednio wodę i karmę oraz odpoczynek, co oznacza, że przedsiębiorca powinien spełnić także i takie wymogi techniczne. Wymagania zostały zatem określone z punktu widzenia celu, który powinni realizować przedsiębiorcy świadczący usługi w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Zaskarżona uchwała jest więc zgodna z prawem i w pełni uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w zakwestionowanej przez organ nadzoru części, a tym samym skarga Wojewody [...] jest zasadna. Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda [...], który nie korzystając uprzednio z drogi sięgania po rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 ust. 1 u.s.g., zakwestionował w trybie art. 93 ust 1 tej ustawy zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w opisanej w skardze części w drodze skargi do sądu administracyjnego. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. W myśl wskazanego przepisu prawo to nie ma jednak charakteru samoistnego albowiem gmina może stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych – por. w tej mierze np. wyrok NSA w Lublinie z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, FK 2003/4/53; wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 3768/01, LEX nr 81732. W konsekwencji kompetencji rady gminy do stanowienia prawa miejscowego (przepisów gminnych) nigdy nie można domniemywać. Konieczna jest każdorazowo wyraźna podstawa prawna – por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 749/00, Dz. Urz. Małop 2000/83/742. Hierarchia źródeł prawa została bowiem jednoznacznie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, LEX nr 53377. Rada gminy jest zatem obowiązana przestrzegać granic upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego albowiem wykroczenie poza zakres ustawowej delegacji powoduje, iż akt prawa miejscowego lub jego część ocenione winny być jako ustanowione bez upoważnienia i w sposób istotny naruszająca prawo. Odnosząc powyższe uwagi do ustawowego upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazać należy, że obliguje on i upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i 4 tegoż artykułu, t.j. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Przytoczony powyżej art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach precyzyjnie określa zatem granice upoważnienia udzielonego radzie gminy, poza który to zakres organ gminy nie może wykroczyć. Uregulowanie bowiem w uchwale jakiejkolwiek kwestii nie objętej określonym w powołanej normie zakresem upoważnienia oznaczałoby, że postanowienie to ustanowione zostało bez ustawowego umocowania. We wniesionej przez organ nadzoru skardze Wojewoda [...] wskazał, iż jego zdaniem poza granice ustawowej delegacji wykraczają zawarte w Załączniku nr 1 do uchwały postanowienia § 1 ust. 2 - 4. Kwestionowany przez Wojewodę [...] ustęp 2 przywołanego paragrafu stanowi mianowicie, iż przedsiębiorca powinien dotrzymać następujących warunków: 1) podczas transportu zwierzęta muszą być prawidłowo ulokowane, a używane uwięzi nie mogą im krępować leżenia i wstawania w czasie transportu, 2) w trakcie dłuższego transportu przedsiębiorca musi zapewnić zwierzętom odpowiednio wodę i karmę oraz odpoczynek, 3) zwierzętom chorym lub rannym należy niezwłocznie zapewnić pomoc weterynaryjną, 4) w przypadku braku możliwości bezpośredniego przewiezienia zwierzęcia do schroniska przedsiębiorca może je czasowo przetrzymywać na terenie nieruchomości, do której posiada tytuł prawny przy czym przedsiębiorca ma wówczas obowiązek zapewnić zwierzęciu pomieszczenie chroniące je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiające swobodną zmianę pozycji ciała, niezbędną odpowiednią karmę i stały dostęp do wody, a w razie konieczności opiekę weterynaryjną; w przypadku konieczności trzymania zwierzęcia na uwięzi, nie może ona powodować u niego urazów ani cierpień oraz musi mu zapewnić możliwość niezbędnego ruchu. Z kolei kwestionowany przez organ nadzoru § 1 ust. 3 Załącznika nr 1 stwierdza, iż przedsiębiorca ponosi pełną odpowiedzialność za zachowanie wyłapanych zwierząt, w szczególności przedsiębiorca w ramach wykonywania usługi jest zobowiązany do zachowania środków ostrożności, zapewniających ochronę zdrowia i życia zwierząt oraz ludzi, jest zobowiązany do dołożenia starań by wyłapane zwierzęta były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia. Stosownie zaś do kwestionowanego § 1 ust. 4 Załącznika nr 1 do uchwały działalność przedsiębiorcy świadczącego usługi w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami powinna być zgodna z wymaganiami ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, oraz Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy O. Zdaniem Wojewody [...] uregulowane w przywołanych ustępach zagadnienia nie mieszczą się w zakresie udzielonego Radzie ustawowego upoważnienia. Do poglądu tego, zdaniem tut. Sądu, należy się przychylić. Z mocy art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada Miejska w O. uprawniona była bowiem do podjęcia uchwały w sprawie określenia wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Nie miała natomiast ustawowego upoważnienia by w uchwale określać nadto sposób przyszłego prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności po uzyskaniu zezwolenia. W ustawowym upoważnieniu do podjęcia uchwały nie mieściło się bowiem uprawnienie do regulowania jakichkolwiek kwestii nie odnoszących się do etapu ubiegania się przedsiębiorcy o uzyskanie zezwolenia. W konsekwencji inkryminowane passusy jako wykraczające poza zakres ustawowej delegacji naruszają prawo. Oceny prawnej zaskarżonej części uchwały nie może zmienić fakt, iż zakwestionowane w skardze części uchwały bezsprzecznie mają wymowę humanitarną, wyrażając dbałość o życie i zdrowie zwierząt. Nie może mieć na nią wpływu także podnoszony przez Radę Miejską w O. argument, iż przyznanie zezwolenia na okres wskazany ustawą powinno być podjęte po uzyskaniu zapewnienia, że przez okres realizacji zezwolenia będzie możliwe świadczenie przez przedsiębiorcę usług na odpowiednim poziomie, co wymaga posiadania odpowiedniego sprzętu i wyposażenia. Argument ten, skądinąd niewątpliwie zdaniem składu orzekającego logiczny i z punktu widzenia gospodarczego nie pozbawiony racjonalności, nie uprawniał bowiem Rady do podjęcia uchwały w kwestionowanej części nie pozostającej w zgodzie z zakresem udzielonego przez ustawodawcę w art. 7 ust. 3 ustawy upoważnienia. W ustępach tych Rada nie wskazała zresztą, jak to obecnie sugeruje, konieczności posiadania przez przedsiębiorcę sprzętu i wyposażenia umożliwiających osiągnięcie w przyszłości określonego poziomu usług, lecz nie wspominając w zakwestionowanych passusach o sprzęcie i wyposażeniu określiła pożądany poziom i sposób wykonywania działalności gospodarczej po uzyskaniu zezwolenia. Do takiej regulacji nie była zaś z mocy art. 7 ust. 3 ustawy upoważniona. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 1 ust. 2-4 Załącznika nr 1 Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Pomimo uwzględnienia skargi i sformułowanego w niej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd nie rozstrzygał o tych kosztach w wyroku, albowiem zgodnie z art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy jest wolne od opłat sądowych, zaś skarżący nie wykazał, aby poniósł w niniejszej sprawie jakiekolwiek inne koszty.