IV SA/Po 710/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. S., S. J., M. J. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim nie orzeczono o punkcie 2 decyzji Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżących J. S., S. J., M. J. solidarnie kwotę 200 złotych ( dwieście ) tytułem opłaty sądowej. Wnioskiem z [...] kwietnia 2008r. J. i Z. S. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w K., działka nr [...] o powierzchni [...] ha. I o wznowienie postępowania w sprawie wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] Starosta G. na podstawie art.142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 261, poz.2603 ze zm.) oraz art.105 par 1 i art.149 par 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. i Z. S. działających w imieniu S. J. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz wznowienie postępowania, umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0.04.78 ha, położonej w K., zapisanej w Kw nr [...] i odmówił wznowienia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w przypadku przedmiotowej nieruchomości wywłaszczenie nie nastąpiło. Została ona bowiem w dniu [...] lutego 1988r. nabyta przez Skarb Państwa od J. i S. J. w drodze czynności cywilnoprawnej tj. umowy sprzedaży – akt notarialny rep. [...]. Nie można zatem nieruchomości oznaczonej jako działka [...] położonej w K. uznać za nieruchomość wywłaszczoną i rozstrzygać o jej zwrocie bądź odmowie zwrotu. Dlatego też na podstawie art.105 kpa postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Ponadto w sprawie nie wydano nigdy decyzji administracyjnej – o wywłaszczeniu, gdyż podpisany został akt notarialny w związku z czym brak podstaw do wznowienia postępowania (art.149 par3 kpa). Odwołanie od tej decyzji złożyli J. i Z. S. działający w imieniu S. J. i domagali się jej uchylenia. W uzasadnieniu między innymi wskazali, iż nieruchomość powinna zostać im zwrócona, wywłaszczenie miało miejsce, ponadto cel publiczny na który zostało dokonane nigdy nie został osiągnięty – budowa bloków w K. (budownictwo spółdzielcze). Decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...] Wojewoda W., na podstawie art.138 par 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ podkreślił, że organ I instancji nie ustalił spadkobierców po zmarłym współwłaścicielu nieruchomości J. J.. Skoro wnioskodawcy w postępowaniu nie legitymowali się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym współwłaścicielu nieruchomości lub aktem poświadczenia dziedziczenia, to Starosta nie miał podstaw do uznania ich za strony postępowania. Ponadto organ winien rozważyć, czy Gmina K. i Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w K. nie powinny otrzymać statusu strony postępowania. Niesłusznie organ I instancji umorzył postępowanie dochodząc do przekonania, że nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości. Bowiem wywłaszczenie dokonane na podstawie innej czynności niż decyzja administracyjna np. na podstawie aktu notarialnego jest wywłaszczeniem w rozumieniu sensu largo i należy przyjąć dopuszczalność zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej na skutek wydania decyzji administracyjnej. Również organ winien rozważyć kwestię zwrotu nieruchomości w świetle art.229 u.g.n. w związku z art.136 ust.3 u.g.n. Ponadto organ przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron postępowania o przysługującym im prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co winien był uczynić. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] Starosta G. na podstawie art.229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 261, poz.2603 ze zm.) oraz art.149 par 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071 ze zm.), odmówił zwrotu nieruchomości i odmówił wznowienia postępowania w sprawie jej wywłaszczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie art.229 u.g.n. bowiem nastąpiło oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej – Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w K., oddanie to nastąpiło w dniu [...] września 1989r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wpis prawa użytkowania wieczystego do Kw nr [...] nastąpił również w dniu [...] września 1989r. tj. przed dniem wejścia w życie u.g.n. I w sprawie wywłaszczenia nie wydano decyzji administracyjnej w związku z czym odmówiono wznowienia postępowania. Odwołanie od decyzji złożyły J. S., S. J., M. J. spadkobierczynie po J. J.. W odwołaniu podniosły te same argumenty co w odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2008r. Decyzją z dnia [...]czerwca 2010r. nr [...] Wojewoda W. działając na podstawie art.138 par 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie pierwszym i w tym zakresie postępowanie umorzył. W uzasadnieniu organ wskazał, iż istotnie w sprawie wystąpiły przesłanki z art.229 u.g.n., i ich wystąpienie powoduje, że dalsze kwestie, takie jak ewentualne spełnienie przesłanek uzasadniających zwrot nieruchomości (tj. brak celu wywłaszczenia), nie są przez organ administracyjny badane. W zakresie odmowy wznowienia postępowania wywłaszczeniowego to w sprawie istotnie nie było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, które zakończyłoby się wydaniem decyzji administracyjnej, nie ma więc podstaw do wznowienia postępowania. Od powyższej decyzji skargę złożyły J. S., S. J., M. J. i wniosły o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając naruszenie art.145 kpa, poprzez błędne przyjęcie że brak jest podstaw materialnoprawnych do wydania merytorycznej decyzji i przez to uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie pierwszym i umorzenie postępowania oraz brak umieszczenia w sentencji decyzji II instancji wyraźnego rozstrzygnięcia w tym zakresie tj.co do punktu drugiego decyzji Starosty G.. Podniosły także naruszenie art.229 i 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nie orzeczenie o zwrocie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, jednakże częściowo, w części natomiast zasługiwała na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Z treści powołanych przepisów wynika bowiem, iż sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego - bada z urzędu zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji .Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny decyzji organu odwoławczego, który uchylił decyzję organu I instancji w punkcie pierwszym, w zakresie orzekającym o odmowie zwrotu na rzecz skarżących nieruchomości położonej w K. przy ul.H., oznaczonej w ewidencji gruntów działka nr [...] o powierzchni [...] ha dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...] i w tym zakresie postępowanie umorzył. Jak wynika z akt sprawy aktem notarialnym z [...] lutego 1988 A rep. Nr [...] J. i S. małż.J. zawarli umowę sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha na rzecz Skarbu Państwa – Urzędu Miasta i Gminy w K.. Powyższa działka przeznaczona była pod realizację osiedla mieszkaniowego – budowy bloków w K. W dniu [...]lipca 1999r. zmarł J.J. a spadek po nim nabyły żona S. J. i córki J. S. i M. J.. W dniu [...] września 1989r. aktem notarialnym rep A nr [...] została zawarta umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i między innymi przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w K.. Z datą [...]września 1989r. nastąpił wpis tego prawa do księgi wieczystej. Zgodnie z art.136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. nr 102, poz.651 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art.137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. W myśl zaś art.137 ust.1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli : 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy że przepisy u.g.n. przewidują możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pod warunkiem łącznego spełnienia wszystkich zawartych w niej przesłanek. Jedną z nich jest również przesłanka negatywna zawarta w art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie o zwrot nieruchomości, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie taka sytuacja występuje (co zresztą nie było kwestionowane przez skarżących). A fakt ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nastąpił z dniem [...]września 1989r., a zatem miało to miejsce przed dniem 1 stycznia 1998r.(data wejścia w życie u.g.n.) i znajduje to potwierdzenie w aktach sprawy. Skoro z niewadliwych ustaleń postępowania administracyjnego wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości objętej zakresem niniejszego postępowania, ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w K., a następnie w dniu [...]września 1989r. ujawniono je w księdze wieczystej, to zostały spełnione przesłanki z art. 229 u.g.n. Prawo użytkowania dla osoby trzeciej ustanowiono przed dniem wejścia w życie u.g.n., a nadto prawo to ujawniono w księdze wieczystej. Ustalenie tej okoliczności pozwoliło na odstąpienie od badania czy spełnione zostały przesłanki z art. 137 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zajmował podobne stanowisko wskazując, że sam fakt utraty władania nieruchomością przez Skarb Państwa stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie. Stąd też okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogą mieć w takim wypadku znaczenia dla wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 30.01.2007r., sygn. akt I OSK 386/06, publ.: LEX 290617). Podobnie wyrok WSA w Lublinie z 16.01.2009r. (LEX 531024) w sytuacji, gdy spełnione są warunki z art.229 u.g.n. roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje bez względu na to, czy w świetle dyspozycji art.136 ust.3 w zw. z art.137 ust.1 u.g.n. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W sytuacji, gdy wobec istnienia przesłanek z art.229 u.g.n., stronie nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, badanie merytorycznych przesłanek tego zwrotu określonych w art.136 ust.3 w zw. z art.137 ust.1 u.g.n. jest co najmniej zbędne, zaś wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Sąd podziela powyższy pogląd, uznając, że przepis art. 229 u.g.n. stanowi przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia, czy konsekwencją zastosowania art. 229 u.g.n. winno być umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot nieruchomości, czy odmowa jej zwrotu. Przyznać trzeba, że w tej kwestii rzeczywiście poglądy orzecznictwa i doktryny są podzielone, przy całkowitej jednak zgodzie co do tego, że wyłączenie w art. 229 roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 16.11.2000 r. sygn. akt I SA 1539/99 LEX nr 75555, z dnia 7.02.2006r. sygn. akt I OSK 409/05 LEX nr 194018, z dnia 30.02.2007 r. sygn. akt. I OSK 386/06 LEX nr 290617, z dnia 5.06.2008 r. sygn. akt I OSK 841/07 niepublik.). Skoro nie ma wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności przewidziane w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie doszło do naruszenia art. 136 i 137 u.g.n., gdyż przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Jeżeli istnieją przesłanki z art.229 u.g.n. wszczęte postępowanie w ocenie Sądu podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Uznając z tych względów skargę za bezzasadną orzeczono, jak w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 151 ppsa. Z uwagi natomiast na fakt, iż kontroli Sądu podlega cała zaskarżona decyzja, jak również podzielając opinię skarżących, błędnie organ II instancji nie orzekł w zakresie punktu 2 decyzji Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2010r., a dotyczącego odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż prawidłowo odmówiono wznowienia postępowania wywłaszczeniowego, bowiem w sprawie nie było takie prowadzone, które zakończyłoby się wydaniem decyzji administracyjnej, a w myśl art.145 kpa jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. Jednakże należy zaznaczyć, iż od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania służy odwołanie, (z czego skarżący skorzystali). Jest to konsekwencja przyjęcia stanowiska, iż sprawa wznowienia postępowania jest odrębną sprawą administracyjną, załatwianą zgodnie z regułami prawa procesowego, do których należy zasada dwuinstancyjności (art.15 kpa). Wniesienie więc odwołania przenosi kompetencje do ponownego rozpoznania sprawy na organ wyższego stopnia. Organ odwoławczy rozpoznając i rozstrzygając sprawę wznowienia postępowania związany jest art.138 par 1 i 2 kpa co do sposobu załatwienia kończącego postępowanie odwoławcze. W tym względzie natomiast zabrakło uregulowania w osnowie decyzji, co organ II instancji winien uczynić. W związku z powyższym na podstawie art.145 par 1 pkt 1 ppkt c Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 i art.202 par 2 ustawy p.p.s.a zasądzając od Wojewody W. solidarnie na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 200 zł. MZ