IV SA/Po 938/10

sygn. IV SA/Po 938/10 POSTANOWIENIE Dnia 09 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 09 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wielkopolskiego Parku Narodowego [...] w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu postanawia odrzucić skargę sygn. IV SA/Po 938/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia [...] r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO bądź Kolegium) na podstawie art. 104, art. 107 § 1-4, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588), uchylił decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia [...] r. znak [...] [tak błędnie w sentencji decyzji z [...] sierpnia [...] r.; k. 61 akt SKO = k. 445 t. III akt administracyjnych] i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji we wsi R., przy ul. [...] na działce nr ewid. [...] (k. 45-61 akt SKO). W uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia [...] r. SKO przywołało decyzję z "dnia [...] r. ... nr [...]" Wójta Gminy K., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji (akapit przedostatni na s. 1 uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia [...] r. - k. 441 t. III akt administracyjnych = k. 57 akt SKO). W aktach SKO i w aktach administracyjnych brak "decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia [...] r. znak [...]"; jest za to decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] znak [...] (dalej decyzja Wójta z [...] stycznia [...] r.), od której odwołanie datowane [...] stycznia [...] r., wniósł dnia [...] stycznia [...] r. R. Cz., wskazując, że wnosi "odwołanie od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...]" (k. 1-9 akt SKO; k. 409-416 t. III akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] września [...] r. Wielkopolski Park Narodowy [...] w M. (dalej WPN) wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie prawa, w szczególności art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220, dalej uop). Ustawowo przyjętą zasadą jest, że na terenie Wielkopolskiego Parku Narodowego znajdują się obiekty budowlane służące celom Parku. Decyzja z [...] sierpnia [...] r. jest wewnętrznie sprzeczna – decyzja wydana jest dla działki nr [...] w R., choć SKO przywołuje decyzję [...], której przedmiotem jest działka nr [...]. SKO przed wydaniem decyzji z [...] sierpnia [...] r. pominęło obowiązek dokonania uzgodnień z WPN – WPN uzgodnił decyzję o odmowie zabudowy. Decyzję o ustaleniu warunków zabudowy należy traktować jako nową i przeprowadzić dlań procedurę uzgodnienia (k. 3-4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie. Kolegium podniosło, że sprawa była przedmiotem kilku postępowań przed organami administracji publicznej. Wójt po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz R. Cz., uzasadniając, że działka objęta wnioskiem leży w obszarze Natura 2000, a inwestycja sprzeczna jest tym samym z celami ochrony przyrody. Wnoszący skargę Dyrektor WPN nie jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy – jest organem, który m.in. uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy. Skoro Dyrektor WPN jest organem wpływającym na kształt decyzji administracyjnej, nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego (k. 7-8 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny, a nadto prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 ppsa). Legitymacja do złożenia skargi oparta została przez ustawodawcę o kryterium interesu prawnego, co oznacza, że skargę może wnieść - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Podstawę procesowej legitymacji strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlega skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. W rozpatrywanej sprawie WPN wniósł skargę na decyzję, którą to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości wydaną przez Wójta decyzję i ustaliło warunki zabudowy na nieruchomości, bezspornie leżącej w granicach Wielkopolskiego Parku Narodowego – w obszarze Natura 2000. Przed wydaniem decyzji Wójta z [...] stycznia [...] r., Dyrektor Wielkopolskiego Parku Narodowego [...] w M., postanowieniem z dnia [...] marca [...] r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca [...] r.), na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 106 § 5 kpa, po zapoznaniu się z projektem decyzji Wójta o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu [...], uzgodnił odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie nieruchomości obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej do realizacji w R., przy ul. [...], w związku z wnioskiem z dnia [...] lutego [...] r., złożonym przez R. Cz., zam. [...], ul. [...]. W uzasadnieniu Dyrektor WPN nie wniósł zastrzeżeń do stanowiska Wójta w załączonym projekcie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy; ocenił uzasadnienie Wójta jako w pełni oddające stan faktyczny i będące jak najbardziej merytorycznym. Dyrektor WPN stwierdził, że planowana inwestycja miałaby negatywny wpływ na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] maja [...] r. nr [...], Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 106 kpa; z art. art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp, uchylił postanowienie z 16 marca 2008 r. w całości i umorzył postępowanie uzgodnieniowe przed Dyrektorem WPN podnosząc, że w świetle nowego orzecznictwa WSA, obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych – ustalających warunki zabudowy, gdyż decyzje takie ingerują w zastany stan rzeczy (k. 384-383v; k. 374 w zw. z k. 358-350 t. III akt administracyjnych). Zatem w sprawie IV SA/Po 938/10 skarga została wniesiona przez organ, który w trybie art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp w zw. z art. 106 § 5 kpa wydał postanowienie w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwszej instancji. Z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika jednoznacznie, że żaden przepis nie przyznaje organowi administracji publicznej pierwszej instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący także rozstrzygnięcia w drodze skargi (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 1990 r. – SA/Wr 990/90 – ONSA 4/90/7; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 czerwca 2005 r. – III SA/Gd 279/05 - LEX 220333; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2006 r. - IV SA/Po 115/06 opubl. http:// orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje przez skargę takie rozstrzygnięcie. Uprawnień takich nie przewidują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie samo stanowisko należy zająć wobec organu, który uczestniczył w trybie przewidzianym ustawą – przez wydanie uzgodnienia w drodze postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie (art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp w zw. z art. 106 § 5 kpa) - w postępowaniu administracyjnym, skutkującym wydaniem zaskarżonej decyzji. W doktrynie trafnie wskazuje się, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu. Aktem tym jest w szczególności decyzja o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 upzp). Żadna z tych decyzji nie może być wydana bez dokonania uzgodnienia wymaganego prawem. Uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Jeżeli organ wydałby decyzję bez zgody organu uzgadniającego, stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 6 kpa (red. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" C.H.Beck 2008 s. 424 nb 4 do art. 53), a w ewentualnym postępowaniu ze skargi prawidłowo wniesionej, podstawę do uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa). Zgodnie z brzmieniem art. 28 kpa, stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można zatem odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy i wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji bądź wobec organu, który w drodze postanowienia zaskarżanego zażaleniem, wpływa na decyzję wydaną przez organ I instancji (w szczególności organ współdziałający z organem administracji publicznej w trybie art. 106 § 1 kpa; J. Borkowski w krytycznej glosie do uchwały SN z 6.2.1996 r., III AZP 26/95, OSP 1/97/s. 27 i n.; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wolters Kluwer 2009 s. 163 uw. 7). Organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją nie dotyczy interesu prawnego tego organu, gdyż nie działa on jako nosiciel tegoż w rozumieniu art. 28 kpa i art. 50 § 1 ppsa, lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2006 r. - II GSK 387/05 - LEX nr 197511, akceptowany przez J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2010 s. 156 uw. 21; s. 195-196 uw. 18a). Nadto, jak słusznie wskazuje T. Woś, postępowanie sądowoadministracyjne nie ma służyć rozstrzyganiu "sporów na tle odmiennych poglądów prawnych pomiędzy organami różnych szczebli w systemie organizacyjnej administracji publicznej". W takiej sytuacji konieczne jest odrzucenie skargi (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" W. Pr 2005, s. 212 uw. 2; s 228 uw. 27 in fine; Wyd. LexisNexis 2008 s. 240-241 uw. 2; s. 258 uw. 29 in fine). Pogląd ten pozostaje aktualny wobec organu, który wydał postanowienie w trybie art. 106 § 5 kpa. Dyrektor parku narodowego jest organem niezespolonym w rozumieniu art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 80, poz. 872 ze zm.; art. 94 ust. 1 uop; K. Gruszecki “Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz" Wolters Kluwer 2010 s. 426-427). Żaden przepis szczególny nie daje dyrektorowi parku narodowego legitymacji do wniesienia skargi (art. 50 § 2 ppsa; A. Kabat – op. cit. s. 164-167 uw. 10-12; T. Woś – op. cit. s. 258 uw. 29 akapit ostatni; J. P. Tarno –op. cit. s. 152-156 uw. 15-21). Z tych też przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa, skargę należało odrzucić. Dyrektor WPN może niezwłocznie i niezależnie od ewentualnego wywiedzenia skargi kasacyjnej na niniejsze postanowienie WSA, wnieść do właściwego Prokuratora o wywiedzenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] sierpnia [...] r. nr [...] (art. 50 § 1 ppsa) wskazując, że akta administracyjne obu instancji załączono do sprawy IV SA/Po 938/10. Sądowi z urzędu wiadomym jest (przykładowo z zakończonych wyrokami spraw: III SA/Po 285/06, IV SA/Po 980/09, IV SA/Po 600/09), że właściwy Prokurator wywodził skargi na decyzje organów, w których dopatrzył się naruszenia prawa. Legitymacja Prokuratora nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi – składa on skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (art. 8 ppsa; A. Kabat – op. cit. s. 163-164 uw. 8).