II SA/Gd 591/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2010 r. nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. P. kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 11 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., działając na podstawie art. 54 w związku z art. 57 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz.1118 ze zm.) U.p.b. wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia przez B. P. do użytkowania jednorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. S. w G. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 21 kwietnia 2010 r. R. P., reprezentujący B. P., zawiadomił organ o zakończeniu robót budowlanych polegających na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w G. Z dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika inwestora wynikało, że opisany powyżej budynek został zrealizowany z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 10 maja 1995 r. udzielającą pozwolenia H. S., przeniesioną następnie decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 20 maja 2009 r. na B. M. P. Organ stwierdził, że wykonanie obiektu nastąpiło z odstępstwami nieistotnymi oraz istotnymi od zatwierdzonego projektu, przy czym te drugie polegają na wykonaniu dodatkowego pomieszczenia piwnic w pierwotnie planowanej niepodpiwniczonej części budynku oraz wykonaniu wykusza na piętrze, a także rezygnacji z wykonania balkonu o długości 8,20 m na piętrze budynku. W tej sytuacji nie zostały spełnione wymagania określone w art. 36 ust. 5 U.p.b. stanowiącym, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. W przedmiotowej sprawie odstąpienie dotyczyło kubatury budynku a zatem było istotne i wymagało zmiany pozwolenia na budowę. Zatem w ocenie organu zgodnie z art. 54 U.p.b. w zw. z art. 57 ust. 1 U.p.b. wystąpiła przesłanka uzasadniająca zgłoszenie sprzeciwu. W odwołaniu B. P. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności sprzeciwu jako wydanego bez podstawy prawnej. Zdaniem odwołującego się sprzeciw organu został wniesiony po terminie wskazanym w art. 54 U.p.b., gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sprzeciw jest skuteczny gdy zostanie doręczony w 21 – dniowym terminie. Decyzją z dnia 18 czerwca 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż dokonana zmiana związana w wykonaniem dodatkowego pomieszczenia w piwnicy oraz wykonaniem wykuszu w dachu stanowi zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, których wykonanie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zatem stwierdzone naruszenia warunków pozwolenia na budowę poprzez realizację obiektu w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu obligowało organ nadzoru budowlanego do podjęcia rozstrzygnięcia wynikającego z procedury określonej w art. 54 U.p.b. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia 21 – dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 U.p.b. organ uznał, że jest on niezasadny. W świetle obowiązującego orzecznictwa termin 21 – dniowy uważa się za zachowany, jeżeli decyzja o sprzeciwie została nadana w tym terminie w placówce pocztowej operatora publicznego. Termin ten nie obejmuje zaś obowiązku doręczenia decyzji stronie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł B. P., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania w sprawie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 54 U.p.b. poprzez przekroczenie przez organ terminu do wniesienia sprzeciwu o którym mowa w tym przepisie, naruszenie art. 36 a U.p.b. poprzez błędne zakwalifikowanie odstępstw od projektu jako istotnych oraz przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Skarżący ponownie podkreślił, że skoro zawiadomienie o zakończeniu budowy złożył w siedzibie organu w dniu 21 kwietnia 2010 r., zaś organ zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu listem poleconym nadanym w dniu 12 maja 2010 r. to przekroczył termin wskazany w art. 54 U.p.b. Ponadto organy nie wyjaśniły należycie dlaczego stwierdzone odstępstwa od projektu zostały zakwalifikowane jako istotne oraz nie wyjaśniły motywów jakimi się kierowały wydając decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli ostatecznych decyzji administracyjnych pod kątem ich zgodności z obowiązującymi w dacie wydania przepisami prawa. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką decyzję. Jako podstawę materialnoprawną kwestionowanych decyzji organy przywołały art. 54 U.p.b.. Stosownie z treścią w/w przepisu, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wymieniony w art. 54 U.p.b. termin jest terminem prawa materialnego. 21 – dniowy termin określa ramy czasowe w których organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie ma natomiast prawnego umocowania. Upływ terminu z art. 54 oznacza dla organu brak możliwości wydania skutecznej decyzji o sprzeciwie. Nie można uznać za załatwioną sprawy, w rozumieniu art. 104 K.p.a., sytuację, w której decyzja została sporządzona, ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków i ani organ, ani strona nie są nią związane. Zatem termin określony w art. 54 U.p.b. jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Innymi słowy, sprzeciw można uznać za skutecznie zgłoszony dopiero z dniem doręczenia decyzji stronie. Podobne stanowisko w tej kwestii zajmował już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt II SAS/Gd 2325/97, w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 965/02 i w wyroku z dnia 9 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2195 (niepub.). Skład orzekający w pełni podziela również pogląd zaprezentowany w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 16/00, w którym wyrażono pogląd, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. W uchwale podkreślono, że oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Zgodny ze stanowiskiem składu orzekającego jest również wyrok NSA z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że skarżący B. P. w dniu 21 kwietnia 2010 r. złożył w siedzibie organu nadzoru budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy. Należało zatem przyjąć, iż od dnia 21 kwietnia 2010 r., rozpoczął bieg 21 – dniowy termin umożliwiający zgłoszenie sprzeciwu. Termin ten upływał z dniem 12 maja 2010 r. Stosownie bowiem do art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dnu jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Pomimo, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. o zgłoszeniu sprzeciwu nosi datę 11 maja 2010 r., zaś nadana została na poczcie w dniu 12 maja 2010 r., to faktem jest że doręczona została skarżącemu w dniu 17 maja 2010 r. Nie została ona zatem wprowadzona do obrotu prawnego przez organ w dopuszczalnym, ustawowym, 21 dniowym terminie. Z okoliczności tych należnych konsekwencji procesowych nie wyciągnął również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji. W tym stanie rzeczy, skoro w niniejszej sprawie nie został zachowany termin wynikający z art. 54 U.p.b., uprawniający organy nadzoru budowlanego do skutecznego zgłoszenia sprzeciwu, decyzje należało uchylić jako naruszające prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania wydano w oparciu o art. 200 ustawy, wstrzymanie wykonania uchylonych decyzji nastąpiło na podstawie przepisu art. 152.