II SA/Go 824/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., Nr XLVII/302/2010 w przedmiocie rozpatrzenia skargi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 1. Wojewoda działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., alej p.p.s.a.) zaskarżył uchwałę Rady Gminy Nr XLVII/302/2010 z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie rozpatrzenia skargi M.D., zarzucając jej istotne naruszenie przepisu art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podano, iż w dniu [...] sierpnia 2010 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XLVII/302/2010 dotyczącą rozpatrzenia skargi M.D.. Stosownie do art. 238 § 1 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a. Jednocześnie art. 7 k.p.a. stanowi, że organ administracji jest zobligowany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 k.p.a. zobowiązuje natomiast organ administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zdaniem Wojewody z treści § 1 przedmiotowej uchwały wynika, że skarga M.D. została załatwiona w sposób odmowny (uznana za bezzasadną) zatem winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem zdaniem skarżącego uzasadnienie do zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i ogólnikowe. Nie spełnia ono powyższych wymogów, gdyż nie zawiera treści merytorycznych charakteryzujących ustosunkowanie się organu, jakim jest rada gminy do przedmiotu skargi, oceny materiału dowodowego i wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Przedmiotowa uchwala nie zawiera również uzasadnienia prawnego. Wskazano w niej jedynie, że na podstawie przeprowadzonych wyjaśnień, zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że ze względu na charakter prawny zaskarżonej uchwały, nie należy ona do katalogu spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podkreślono, iż oceniając charakter prawny uchwały organu samorządu terytorialnego, podjętej w wyniku rozpatrywania skargi w trybie przewidzianym w Dziale VIII k.p.a., należy uznać, iż jest ona czynnością informującą o sposobie jej załatwienia. Tym samym zawiadomienie o sposobie rozpatrzenia skargi jest czynnością materialno-techniczną, która to kategoria nie mieści się wśród aktów zaskarżalnych do sądów administracyjnych. Na potwierdzenie wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę nie ustosunkowano się do jej zarzutów merytorycznych przeciwko treści uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 tej samej ustawy Sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu, ma również prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. art. 134 § 1 p.p.s.a.). 4. Rozpatrując niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności, należało rozważyć kwestię dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowej uchwały, podjętej w następstwie rozpoznania skargi indywidualnej do sądu administracyjnego. Tryb "ogólnoskargowy" (art. 221-240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest zaś odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Brak jest zatem podstaw do zaskarżenia sposobu jej załatwienia do sądu administracyjnego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 686 do 686); M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 924-925; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 936 i powołane w nich orzecznictwo). Jednakże, co potwierdza także wybór orzecznictwa przedstawiony w odpowiedzi na skargę brak drogi sądowej odnoszony jest do przepisów Działu VIII kodeksu i wynikających z niego kompetencji indywidualnych podmiotów składających w trybie tego działu skargi. Natomiast przeszkoda ta nie stanowi tamy do odszukania kompetencji szczególnych wyróżnionych prawnie podmiotów do zaskarżania takich aktów w ramach nadzoru nad przestrzeganiem prawa przez organy gminy. Takimi przepisami mogą być regulacje zawarte w odrębnych ustawach, w tym ustrojowych ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzorowi podlega "działalność gminna" (do nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym dokonanej w 1998 r., która weszła w życie 1 stycznia 1999 r. ustawa ta posługiwała się pojęciem "działalność komunalna"). Zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego przedstawionym w uchwale z 27 września 1994 r., (W 10/93, OTK 1994/2/46) działalnością komunalną (gminną) w rozumieniu art. 85 i art. 87 u.s.g. jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślił przy tym, że przyjęcie podmiotowej i szerokiej definicji działalności gmin nie oznacza, by cała ta sfera działalności podlegała nadzorowi w rozumieniu rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym), wykonywanemu przez organy określone bezpośrednio lub pośrednio jako organy nadzoru (nadzorujące), przy pomocy środków nadzoru (rozstrzygnięć nadzorczych) tam przewidzianych. Nadzorowi określonemu w rozdziale dziesiątym tej ustawy, podlega działalność komunalna o tyle, o ile jest prowadzona bezpośrednio przez organy (władze) gmin jako organy ukonstytuowane na gruncie prawa administracyjnego, a przy przyjęciu konstrukcji osoby prawa publicznego, wyposażone z mocy prawa we władzę publiczną. 5. Podzielając tę argumentację należy wskazać, że środki nadzoru przewidziane w ustawie o samorządzie terytorialnym, a obecnie gminnym mogą być stosowane wobec wszelkich aktów organów gminy łamiących prawo, a nie tylko takich, które mają związek z wąsko rozumianą działalnością gminną. W konsekwencji pojęcie "działalność gminna" o jakiej mowa w art. 85 u.s.g. należy rozumieć szeroko. Tym samym należy przyjąć, iż nadzór wojewody obejmuje swym zakresem przedmiotowym także uchwały rady gminy podejmowane w trybie skargowym Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć też należy, że zgodnie z art. 93 ust. 1, art. 101 ust. 1 oraz art. 101 a ust. 1 u.s.g. jako legis specialis określających przedmiot skargi do sądu administracyjnego, określono również krąg podmiotów mających legitymację skargową, co pozwala na objęcie kontrolą sądową innych aktów niż wymienione wprost w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Możliwość zaskarżania uchwał przez organ nadzoru ma na celu, bez względu na ich przedmiot, kontrolę ich legalności. Oznacza to, że bez względu na przedmiot uchwały możliwe jest jej zaskarżenie przez wojewodę do sądu. Odmienna interpretacja art. 93 ustawy o samorządzie gminnym prowadziłaby do sytuacji, w których znaczna część zarządzeń czy też uchwał organów pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą sądową, co byłoby sprzeczne z zasadą praworządności" (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2005r., OSK 1221/05). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2005 r., OSK 1138/04, twierdząc, że prawo poddania kontroli sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów gminy odnosi się do wszelkich aktów tak z zakresu administracji publicznej, jak i innych dziedzin działalności. Przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają jakichkolwiek ograniczeń w nadzorze ze względu na przedmiot uchwały ani jej charakter prawny. Organ nadzoru może więc zaskarżyć do sądu każdą uchwałę i zarządzenie organu gminy jeśli jest ona niezgodna z prawem. Konkludując, stwierdzić należy, że przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym organ nadzoru jest uprawniony do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego podjętej na podstawie art. 229 k.p.a. Wnioski te potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach ze skarg organu nadzoru na sposób załatwienia skarg indywidualnych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 209/10). 6. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu, którą uzna za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Wskazuje się, że występnie tej, kwalifikowanej wady w odniesieniu do uchwały jednostki samorządu terytorialnego polega na jej sprzeczności z określonym przepisem prawnym wynikającym wprost z treści tego przepisu. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, nie jest natomiast konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). 7. W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, iż zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego, wyrażone w formie uchwały przez Radę Gminy powinno obowiązkowo zawierać wszystkie składniki wymienione w art. 238 § 1 k.p.a. Ustawowe wyliczenie elementów zawiadomienia zmierza do tego, by zawierało ono treści merytoryczne, charakteryzujące ustosunkowanie się organu do przedmiotu skargi. Elementem o charakterze merytorycznym jest przede wszystkim uzasadnienie faktyczne i prawne. Lakoniczne uzasadnienie uchwały, wskazujące na ocenę dokonaną przez inny organ (Komisję Rewizyjną), nie pozwala na stwierdzenie konkretnych okoliczności jakich dotyczyła skarga oraz na jakich podstawach oparto ocenę zasadności skargi. W szczególności nie omówiono zastosowanych do stanu faktycznego skargi przepisów prawa (zwłaszcza materialnego). Tymczasem uzasadnienie każdego aktu administracyjnego odgrywa doniosłą rolę, ponieważ warunkuje kontrolę legalności rozważanej wyżej sfery działalności gminnej. Wynika zatem z tego, że powinno ono wyczerpująco omawiać zarówno stan faktyczny sprawy, przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, jak i argumentację zajętego przez organ stanowiska. Brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia w kontekście standardów wynikających z zasad art. 7 i 77 k.p.a. stanowi istotne naruszenie prawa procesowego, tj. art. 238 § 1 k.p.a, które jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały