II SA/Ke 761/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpoznaniu odwołania W. M. od decyzji działającego z upoważnienia Wójta Gminy R. - Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia 28 września 2010r. znak: OPS I 8180/000264/SP/09/2010/J, w sprawie odmowy przyznania W. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy . Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych. Wnioskiem z dnia 28 września 2010 r. W. M. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem - J. L. Po rozpatrzeniu tego wniosku, organ I instancji odmówił przyznania W. M. ww. świadczenia argumentując, że J. L. pozostaje w związku małżeńskim, a w takiej sytuacji zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie nie przysługuje. Podkreślił nadto, że przepisy nie przewidują przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w sytuacji gdy małżonek osoby wymagającej opieki, sam również wymaga opieki osób drugich. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując treść art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych wskazało, że pozostający w związku małżeńskim ojciec wnioskodawczyni, J. L. lat 78, legitymuje się orzeczeniem zaliczającym go do pierwszej grupy inwalidów, jako całkowicie niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji, co odpowiada zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z kolei jego żona M. L. ma 70 lat i orzeczeniem z 1993r. Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w B. została uznana za długotrwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Dalej organ podał, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07, ustawodawca zmienił przepisy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże, mimo sugestii Trybunału Konstytucyjnego, przepisy art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a, nie uległy zmianie i stanowią wprost, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. SKO podkreśliło, że chociaż znane jest mu orzecznictwo NSA, dopuszczające możliwość przyznania osobom zobowiązanym do alimentacji świadczenia pielęgnacyjnego w warunkach pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, to jednak stosownie do przepisów art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a przepisy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie dopuszczają uznania administracyjnego . Organ II instancji wskazał także, że nie budzi jego zdaniem wątpliwości, iż dwoje ludzi w starszym wieku, niezdolnych do samodzielnej egzystencji, nie może sobie wzajemnie świadczyć stałej pomocy w zakresie, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy i pomoc taką winny świadczyć im dzieci i wnuki. Odwołująca jest zobowiązana z mocy prawa do alimentacji na rzecz rodziców. Z akt sprawy wiadomo, że z nimi nie mieszka. Jej miejsce zamieszkania znajduje się we wsi S., która to wieś jest oddalona od domu rodziców w O. o około 20 km. Miejscowości te, poza własnym środkiem transportu, nie mają połączeń komunikacyjnych. Ponadto odwołująca i jej mąż są rolnikami prowadzącymi gospodarstwo rolne o powierzchni 18,63 ha, wychowują 11-letnią córkę, a mąż odwołującej pobiera już świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad swoim ojcem, z którym zamieszkują w jednym domu. Tym samym to głównie W. M. prowadzi duże gospodarstwa rolne i sprawuje pieczę nad dzieckiem. W tych warunkach, w ocenie Kolegium, nie jest możliwe, aby odwołująca mogła sprawować opiekę także nad swoim ojcem w sposób stały tj. w sposób wymagany przepisami art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych . W skardze na powyższą decyzję W. M. wniosła o jej unieważnienie. Zarzuciła, że inne osoby w takiej samej sytuacji jak ona świadczenie pielęgnacyjne otrzymują. Nadto wskazała, że jak jedzie do rodziców na skróty przez Podborek to pokonuje odległość 10 km. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez orzekające w sprawie organy jest treść art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. "a" z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. nr 139 z 2006r., poz. 992 ze zm.) dalej zwanej ustawą, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Co prawda organ II instancji przedstawił wyrok TK wydany na gruncie art. 17 ust. 1 ustawy, z którego wynika, iż przepis ten nie jest zgodny z konstytucją oraz jedno z orzeczeń NSA, które dopuszcza możliwość przyznania osobom zobowiązanym do alimentacji świadczenia pielęgnacyjnego w warunkach pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, lecz uważa, iż nie może zastosować płynących z tych orzeczeń wniosków, gdyż przy orzekaniu jest związane wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a te nie pozwalają przyznać świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Tym samym Kolegium przyjmuje jedynie językową wykładnię wskazanego przepisu i nie dopuszcza żadnej innej. Z powyższym zapatrywaniem nie można się zgodzić, gdyż właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania wykładni literalnej przepisu. Nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prymat wykładni językowej nad wykładnią funkcjonalną i celowościową, lecz powyższe nie oznacza, iż jeżeli wyniku tej pierwszej wykładni nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym, to nie można posiłkować się wykładnią funkcjonalną i celowościową. Oznacza to, iż granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych. W szczególności, obowiązkiem każdego organu stosującego prawo jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją RP. Dlatego dokonując wykładni przepisów należy wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP. Przenosząc powyższe zasady wykładni prawa na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a taki jest sens uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego do wyroku z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07, w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym drugi z małżonków również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Literalna interpretacja tego przepisu oznaczałaby pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji nie może się ona ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Ponadto poprzestanie tylko na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy, gdy świadczenie pielęgnacyjne wywodzone jest z istnienia obowiązku alimentacyjnego, niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008r., sygn. akt P 27/07 wobec osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują inne osoby zobowiązane do alimentacji w przypadku, gdy drugi małżonek opieki tej świadczyć nie może ze względu na własny stan zdrowia. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał wskazał, iż w art. 17 ust. 1 ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Wprawdzie opisany wyrok odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 17 października 2008r., jednakże wywody tam zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy. W tym przypadku przepis ten należy interpretować w taki sposób, iż osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas przede wszystkim małżonka, który w takiej sytuacji uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit "a" musi być odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują inne osoby zobowiązane do alimentacji w przypadku, gdy drugi małżonek, nie może takiej opieki świadczyć z uwagi na własny stan zdrowia - gdy posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" w związku z art. 17 ust. 1 ustawy, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (podobnie wyroki: WSA w Olsztynie z 11 marca 2009r., sygn. akt II SA/Ol 60/09; WSA w Olsztynie z 11 marca 2009r., sygn. akt II SA/Ol 61/09; WSA w Olsztynie z 6 maja 2009r., sygn. akt II SA/Ol 386/09; WSA w Krakowie z 22 marca 2010r., sygn. akt III SA/Kr 1236/09; NSA z 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 722/09; NSA z 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 723/09 dostępne w internetowej bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r., sygn. akt P 38/09, w którym Trybunał odmawiając odpowiedzi na pytanie prawne: czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji uzasadnił, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym i nie jest w tym celu konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego przez Trybunał Konstytucyjny). Reasumując w stanie prawnym powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt P 27/07, stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy z Konstytucją RP, okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad pozostającym w związku małżeńskim ojcem, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem pozostawanie w związku małżeńskim będzie tyko wtedy przeszkodą w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie tą pomoc świadczyć. Organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia powołał się tylko na przeszkodę wynikającą jego zdaniem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy i w ogóle nie ustalał, czy W. M. sprawuje opiekę na ojcem i czy w związku z tym zrezygnowała z zatrudnienia. Natomiast Kolegium podzielając dokonaną przez organ I instancji wykładnię art. 17 5 pkt 2 lit. "a" ustawy dodatkowo wskazało, że jego zdaniem nie jest możliwe, aby odwołująca się mogła sprawować opiekę na ojcem, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, albowiem nie mieszka z nim, zamieszkuje w odległości 20 km, a brak jest połączenia komunikacyjnego między tymi miejscowościami, a nadto, że prowadzi ona gospodarstwo rolne o pow. ponad 18 ha i wychowuje 11-letnią córkę. Zdaniem Sądu ustalenia Kolegium co do niemożności sprawowania przez skarżącą opieki oraz co do braku rezygnacji przez nią w związku z tą opieką z zatrudnienia, są co najmniej przedwczesne i zostały dokonane z naruszeniem art. 7, 77 oraz 80 kpa. Kolegium poczyniło je bowiem tylko na podstawie pisma Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia 9 listopada 2010r., w którym wskazano, że odwołująca wraz z mężem zamieszkują w domu ojca W. M., z którym razem zamieszkują i "na którego Pan W. M. pobiera już świadczenie pielęgnacyjne", że odległość między miejscowościami, w których zamieszkują W. M. i jej ojciec wynosi około 20 km i dojeżdżać można tylko własnym samochodem z uwagi na brak innej komunikacji, że małżonkowie M. są posiadaczami gospodarstwa rolnego o pow. 18,63ha i mają dwie córki, w tym jedną ur. 3 czerwca 1999r. Konkludując organ I instancji stwierdził, że "w/wym przesłanki mają wpływ na trudności w podjęciu decyzji, czy w przypadku pani W. M. jest możliwe jeszcze sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną". Tymczasem Kolegium bez dodatkowego wyjaśnienia takich okoliczności, jak: czy gospodarstwo rolne jest prowadzone, a jeśli tak to przez kogo, czy odwołująca dysponuje własnym środkiem transportu bądź innym, umożliwiającym jej dojazd do rodziców i czy faktycznie zrezygnowała ona z zatrudnienia – w tym konkretnym przypadku z pracy we własnym gospodarstwie rolnym – a priori uznało, że nie jest możliwe, aby sprawowała ona opiekę nad ojcem. Kolegium nie odniosło się przy tym do znajdujących się w aktach oświadczeń W. M., że zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia, a także z pracy w gospodarstwie rolnym, oraz oświadczeń jej rodziców i rodzeństwa, potwierdzających, że to ona, z uwagi na zły stan zdrowia matki (udokumentowany zaświadczeniem lekarskim z dnia 22 września 2010r., stwierdzającym, że z uwagi między innymi na nadciśnienie tętnicze, chorobę niedokrwienną serca, kamicę, ograniczenie ruchomości w stawie barkowym i łokciowym sama wymaga systematycznego leczenia oraz opieki) sprawuje opiekę nad obojgiem rodziców. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, iż Kolegium nie kwestionuje okoliczności, że matka skarżącej, a żona J. L., z uwagi na swój stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem jak i faktu, że skarżąca taką opiekę świadczy, uznaje jednak, że nie jest to stała opieka. Brak jest jednak w aktach sprawy dowodów, potwierdzających ustalenia organu odwoławczego, że W. M. nie zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym oraz, że nie sprawuje nad swoim ojcem opieki, o jakiej mowa w art. 17 ustawy. W tym miejscu wskazać należy, iż zdaniem składu orzekającego, do sprawowania tej opieki nie jest konieczne wspólne zamieszkiwanie z osobą, o której mowa w art. 17 ust. 3, a więc osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (...), albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu wystarczające, oprócz rezygnacji z zatrudnienia, jest ustalenie, że osoba sprawująca opiekę wykonuje wszystkie niezbędne codzienne czynności, pozwalające na zaspokojenie prawidłowej egzystencji podopiecznego, których on sam wykonać nie może. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazaną na wstępie ocenę prawną w zakresie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy, a nadto uzupełnić postępowanie dowodowe w wyżej wskazanym kierunku w celu ustalenia, kto faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne, o jakim mowa w piśmie Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia 9 listopada 2010r. i kto w nim pracuje, co pozwoli na prawidłowe ustalenie, czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, oraz ustalenie jaka jest faktycznie odległość między miejscowościami, w których zamieszkują skarżąca i jej ojciec, czy W. M. dysponuje środkiem lokomocji, pozwalającym jej na codzienne dojeżdżanie do ojca i sprawowanie nad nim opieki i czy tę opiekę faktycznie sprawuje. Stosownie do przepisu art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.