VII SA/Wa 1786/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania skargę oddala. Sygnatura VII SA/Wa 1786/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 142 kpa - po rozpatrzeniu odwołania K. W., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...].06.2010r., nakazującą K. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń dawnej kotłowni w budynku przy ul. [...] [...] w W. użytkowanych jako warsztat konserwacji mebli oraz - z urzędu poprzedzające tę decyzję postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...].03.2010r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu [...].10.2009 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego został pisemnie poinformowany o samowolnej zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń dawnej kotłowni w budynku przy ul. [...] [...] w W. na warsztat konserwacji mebli. W związku z powyższym dnia [...].10.2009 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W dniu [...].11.2009 r. organ powiatowy wezwał firmę zarządzającą budynkiem przy ul. [...] [...] w W. — "Z." Sp o.o. do złożenia wyjaśnień w powyższej sprawie, a także do przedłożenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń dawnej kotłowni na warsztat konserwacji mebli. W dniu [...].12.2009r. P. T. — administrator budynku poinformował, iż nie posiada dokumentów dotyczących pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Oświadczył, iż warsztat meblowy funkcjonuje w przedmiotowym lokalu od 2006r., na dowód czego przedłożył umowę najmu z K. W. oraz że umowa najmu zostanie wypowiedziana najemcy i zostanie przywrócony poprzedni sposób użytkowania. Dnia [...].01.2010 r. do organu I instancji wpłynęło zawiadomienie Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] [...] w W. mówiące o tym, iż umowa najmu została rozwiązana i w związku z obowiązującym Wspólnotę miesięcznym okresem wypowiedzenia umowy, warsztat meblowy zostanie zlikwidowany do [...].01.2010r. [...].02.2010r. PINB przeprowadził kontrolę w dawnym pomieszczeniu kotłowni w budynku przy ul. [...] [...] w W. i stwierdził prowadzoną działalność warsztatu meblowego. Pomieszczenie wykorzystywane na powyższy warsztat zostało wyposażone w wentylację mechaniczną nawiewno — wywiewną, a także instalację elektryczną wodno kanalizacyjną oraz pomieszczenie wc. Dnia [...].03.2010 r. PINB wstrzymał użytkowanie pomieszczeń dawnej kotłowni w budynku przy ul. [...] [...] w W. jako warsztat konserwacji mebli i nałożył na K. W. obowiązek przedłożenia dokumentów w nim wskazanych zakreślając dwu miesięczny termin od dnia doręczenia postanowienia. W dniu [...].04.2010r. wpłynęło pismo Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] [...], w którym poinformowano, iż pomieszczenia dawnej kotłowni w dalszym ciągu są użytkowane i prowadzona jest dotychczasowa działalność. Przedstawiciel organu powiatowego w dniu [...].05.2010r. usiłował przeprowadzić oględziny przedmiotowego lokalu, jednak pomieszczenia dawnej kotłowni były zamknięte. W dniu kolejnej wizji, t.j. [...].06.2010r. inspektor PINB stwierdził, iż działalność gospodarcza w pomieszczeniach dawnej kotłowni nie została zlikwidowana, gdyż w lokalu w dalszym ciągu znajdują się maszyny do obróbki drewna, meble do konserwacji, oraz składowane są odpady drewna. Ponadto termin na przedłożenie dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB z dnia [...].03.20 10 r. upłynął z dniem [...].06.2010 r. Dnia [...].06.2010r. PINB dla W. wydał decyzję nakazującej K. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń dawnej kotłowni w budynku przy ul. [...] [...] w W. użytkowanych jako warsztat konserwacji mebli. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. W. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy przywołał treść art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane i wskazał, że samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez dokonania uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, skutkuje przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego i naliczeniem opłaty legalizacyjnej w przypadku stwierdzenia możliwości dokonania takiej legalizacji, zaś w przypadku niewykonania nałożonych przez organ obowiązków, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania - grozi nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Procedury stosowane w tym zakresie określa art. 71 a Prawa budowlanego. Powyższy sposób postępowania miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem PINB z dnia [...].03.2010r. wstrzymano użytkowanie pomieszczeń dawnej kotłowni w budynku przy ul. [...] [...] w W. jako warsztat konserwacji mebli bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania oraz nałożono na K. W. obowiązek przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla W., w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia dokumentów wynikających z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Następnie dnia [...].06.2010r. PINB dla W. wydał decyzję nakazującą K. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Z załączonej do akt sprawy umowy najmu z dnia [...].02.2006r. wynika, iż pomieszczenie piwniczne na III klatce schodowej stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] [...], a jego najemcą jest K. W. Ponieważ zmiana sposobu użytkowania lokalu nastąpiła bez wymaganego zgłoszenia, a także lokal [...] użytkowany pomimo wydania przez PINB postanowienia nakazującego wstrzymanie użytkowania lokalu organ powiatowy miał podstawę do skierowania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Jednakże decyzja ta powinna być skierowana nie do K. W. lecz do Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] [...] - właściciela lokalu, ponieważ to przede wszystkim na właścicielu ciąży obowiązek dbania o to, by obiekt ten był użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem (niezależnie od tego, czy sam obiekt ten wykorzystuje, czy też wynajął go innemu podmiotowi). Z powyższych względów organ odwoławczy uchylił decyzję PINB dla W. z dnia [...].06.2010r., oraz z urzędu poprzedzające ją postanowienie organu powiatowego z dnia [...].03.2010r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] [...] złożyła skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa w szczególności przepisówart. 6,7,8,9,11,107 kpa oraz 71 a stawy- Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżąca Wspólnota wskazała - powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że [...]WINB dokonał rozstrzygnięcia powołując się na wyrok NSA z dnia 18 marca 2005r, w którym dokonano wykładni nieobowiązującego już przepisu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego natomiast zastosowanie przy wydawaniu decyzji przepisów, które utraciły moc obowiązującą stanowi rażące naruszenie prawa. W dalszej części skarżąca wskazała, że decyzja organu I instancji jak i postanowienie z dnia [...].03.2010r. zostały prawidłowo skierowane do K. W. albowiem to właśnie K. W. dokonał samowolnie zmiany przeznaczenia zajmowanego lokalu, nie zastosował się do nakazów i zaleceń właściwych organów, które ustaliły niedopuszczalność i sprzeczność z prawem obecnego sposobu wykorzystywania tego lokalu. W okolicznościach sprawy nie ma żadnych podstaw do skierowania decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń dawnej kotłowni budynku przy [...] [...] do Wspólnoty Mieszkaniowej. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuję: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mogły uzasadniać jej uchyleniem. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.dalej: P.p.s.a ) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138§2 kpa, na mocy którego, organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy wprawdzie uznał, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające jednakże ocenił, że decyzja tego organu została skierowana do niewłaściwego podmiotu albowiem stroną, na którą należało nałożyć obowiązki wymienione w art. 71 a winien być właściciel to jest Wspólnota Mieszkaniowa. Z takim poglądem nie zgodziła się skarżąca Wspólnota. W konsekwencji kwestia wymagającą w szczególności oceny Sądu jest to, na który z podmiotów winne być nałożone obowiązki zmierzające do usunięcia naruszenia prawa to jest zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że obowiązek ten należało nałożyć na właściciela (ewentualnie zarządcę) budynku, w którym znajdował się lokal. Nie stoi na przeszkodzie takiemu ustaleniu fakt zmiany treści przepisu art. 71 Prawa budowlanego, która weszła w życie 31 maja 2004r. Nowela ta uchyliła m.in. pkt. 3 art. 71 w ówczesnym brzmieniu, zgodnie z którym w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. A zatem ustawodawca w przepisie tym wskazał osobę zobowiązaną do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Zmiana treści tego przepisu (a także sposobu legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania) nie oznacza jednak, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczaniu podmiotu, na który należy nałożyć obowiązki związane w przedmiotową samowolą budowlaną. Należy bowiem mieć na względzie, że przepisy art. 71 i 71 a (dotyczące zmiany sposobu użytkowania) zostały umieszczone w Rozdziale 6 Prawa budowlanego. Art. 61 tego przepisu wskazuje podmioty, które zobowiązane są utrzymywać obiekty budowlane w sposób określony w tym rozdziale i jest nim właściciel i zarządca. A zatem - jak słusznie wskazał organ odwoławczy adresatem decyzji przewidzianej w Rozdziale 6 w tym m.in. obowiązków wymienionych w art. 71 i 71 a mogą być jedynie te dwa podmioty. Takie stanowisko prezentowane jest również w doktrynie. M.in. w komentarzu Prawo budowlane. Komentarz , (C.H Beck Warszawa 2003, str. 324) autor wskazuje, że obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa może spoczywać - w zależności od charakteru wyłącznie na właścicielu lub wyłącznie na zarządcy obiektu budowlanego albo równocześnie na obu tych podmiotach w zakresie określonym w odrębnych przepisach regulujący dany stosunek prawny. Nie może także ujść uwadze, że w okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie przedmiotowych obowiązków na Wspólnotę a nie na K. W. jest tym więcej uzasadnione, że temu ostatniemu nie przysługuje w chwili obecnej żaden tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika wszak, ze umowa najmu z w/w została rozwiązana. Co więcej należy podkreślić, że - wbrew zawartym w skardze twierdzeniom - Wspólnota godziła się na samowolną zmianę sposobu użytkowania przez najemcę. Ze znajdującej się w aktach sprawy umowy najmu z dnia [...].02.2006r. wynika wszak, że "Wynajmujący oddaje w najemcy w użytkowanie pomieszczenie piwniczne na III klatce schodowej (prawa strona). Najemca będzie wykorzystywał lokal na drobne prace konserwatorskie mebli". A zatem już w chwili zawierania umowy najmu Wspólnota godziła się na zmianę sposobu użytkowania wynajmowanego pomieszczenia. I wreszcie jedynie na marginesie niniejszych rozważań wskazać należy, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć jako obowiązek przywrócenia do poprzedniego sposobu użytkowania, który był legalny a więc był zgodny z pozwoleniem na budowę lub decyzja pozwalająca na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jako poprzedni sposób użytkowania w rozumieniu powyższych przepisów nie może być uznawany sposób, który wcześniej miał miejsce jednak z naruszeniem przepisów prawa ( tak NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2007r. II OSK 230/06 niepubl.). Z pisma K. W. z dnia [...].03.2010 r. wynika, że przed zawarciem umowy najmu lokal nie był wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem albowiem firma, której nazwy nie pamiętał wykorzystywała lokal na miejsca noclegowe dla swoich pracowników. Powyższe wskazywałoby, że już w tej dacie doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia. Powyższe tym więcej wskazuje na prawidłowość ustaleń organu, co do tego, kto winien być adresatem obowiązków wskazanych w decyzji. Reasumując - prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, co do adresata decyzji określonej w art. 71 i 71 a Prawa budowlanego. Skoro zatem postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przez ten organ było prowadzone z ustaleniem innego adresata - wydanie decyzji w oparciu o art. 138§1 pkt. 2 kpa pozbawiłoby Wspólnotę możliwości obrony swoich praw. W konsekwencji organ prawidłowo - w oparciu o art. 138§2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z tych samych względów podlegało uchyleniu również postanowienie z dnia 26 marca 2010r. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 §1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy niebedąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną. Badając zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7 i 77§1 kpa jednakże naruszenie to - biorąc pod uwagę kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. I tak organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji, że działalność gospodarcza w pomieszczeniach dawnej kotłowni nie została zlikwidowana gdyż w lokalu w dalszym ciągu znajdują się maszyny do obróbki drewna, meble do konserwacji oraz składowane są odpady drewna. Nie negując faktu, że przedmioty te znajdowały się w spornym lokalu wskazać należy, że z faktu tego nie można wysnuć wniosku, że działalność gospodarcza jest w dalszym ciągu prowadzona. Z akt sprawy, w szczególności z protokołu oględzin nie wynika, aby K. W. faktycznie działalność taką prowadził. Wręcz przeciwnie - dnia [...] maja 2010r. bezskutecznie próbowano dokonać oględzin albowiem lokal był zamknięty. A zatem rzeczą organu było ustalenie czy przetrzymywanie rzeczy, które były wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym lokalu stanowiło zmianę sposobu użytkowania lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tych względów w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.