I OSK 778/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "I." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 478/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "I." na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011r., sygn. akt I SA/Wa 478/10 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "I." w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Piaseczyński decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] orzekł o zwrocie działki ewid. nr [...] o pow. [...]m2 z obrębu [...] położonej w Warszawie przy ul. [...] na rzecz Z. P. w 4/6 części, M. P. w 1/6 części i S. P. w 1/6 części. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] orzekł o sprostowaniu zaistniałego w tej decyzji błędu pisarskiego polegającego na wskazaniu, że wymieniona działka stanowi część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], zamiast z dawnej działki nr [...] z obrębu [...]. Z odwołaniem od powyższej decyzji wystąpił Prezydent m. st. Warszawy oraz Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "I.". Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że będąca przedmiotem zwrotu działka oznaczona nr ewid. [...] z obrębu [...] stanowi część gruntu działki nr ewid. [...] z dawnego obrębu [...] o pow. [...]m2, stanowiącej własność B. i Z. małżonków P., wchodzącej w skład wywłaszczonej na rzecz Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] części nieruchomości o pow. [...]m2 pochodzącej z osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi S. pod nr [...] dział "[...]". Przedmiotowa działka stanowi aktualnie część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...] na własność m. st. Warszawy. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości, powołaną decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r., nastąpiło na cele budowy wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z usługami oraz na cele budowy ulic miejskich, zgodnie z decyzjami o lokalizacji szczegółowej nr [...] i nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. wydanymi przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy dla Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych. Na terenie wywłaszczonej nieruchomości realizowane było budownictwo mieszkaniowe przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "U.", a następnie przez Spółdzielnię Mieszkaniowo-Budowlaną "I.". Wymieniona Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "I." powstała na skutek wydzielenia ze Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "U." uchwałą nr 1 zebrania przedstawicieli z dnia 8 grudnia 1990 r. Organ odwoławczy podał, że na gruncie działki nr [...] zrealizowany został parking samochodowy przez [...] Spółdzielnię Inwalidów "U." na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1998 r. nr [...] (na okres 1 roku, z możliwością przedłużenia użytkowania na czas trwania prawa do terenu, nie dłużej niż na 3 lata). Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. st. Warszawy Dzielnicy Ursynów pismem z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] poinformowała, że przed 1998 r. grunt wymienionej działki był nieużytkowany. Aktualnie parking ten istnieje i zgodnie z wyjaśnieniem odwołujących się stron jest niezbędny dla mieszkańców osiedla "U.". Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty Piaseczyńskiego, orzekające o zwrocie przedmiotowej działki na rzecz byłej współwłaścicielki Z. P. i spadkobierców byłego współwłaściciela B. P. uzasadnione zostało tym, że w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami powyższa działka nr [...], stanowiąca część wywłaszczonej decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r. nieruchomości, okazała się zbędna na cel wywłaszczenia z powodu nie rozpoczęcia na niej realizacji inwestycji pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, bowiem rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło po upływie 23 lat od daty wywłaszczenia. Organ odwoławczy, mając na względzie przepisy art. 137 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz opinię Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażoną w uzasadnieniu wyroku dnia 16 września 2005 r. sygn. akt I SA/WA 1216/04 w analogicznej sprawie dotyczącej zwrotu działki ewid. nr [...] z obrębu [...], wchodzącej także w skład wywłaszczonej wymienioną decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] grudnia 2005 r. nieruchomości, uznał za trafne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "I." w Warszawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że ma on zastosowanie również do części nieruchomości stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego jako większej całości, zważywszy zwłaszcza na skalę inwestycji; 2) art. 35 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przez jego nieuwzględnienie, mimo że na jego podstawie Spółdzielnia nabyła roszczenie do uzyskania własności tej nieruchomości w drodze zasiedzenia i to niezależnie od tego czy jej posiadanie było zależne czy samoistne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cele budowy wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego "U." wraz z usługami oraz na cele budowy ulic miejskich, zgodnie z decyzjami o lokalizacji szczegółowej nr [...] i nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. Na gruncie działki nr [...] zrealizowany został parking samochodowy przez [...] Spółdzielnię Inwalidów "U." na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1998 r. Przed 1998 r. grunt wymienionej działki był nieużytkowany. Powołując się na przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości istotne jest to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. WSA w Warszawie podkreślił, że bezsporne w sprawie jest, iż do 1998 r. przedmiotowy grunt był nieużytkowany . Dopiero na podstawie pozwolenia z dnia [...] października 1998 r. [...] Spółdzielnia Inwalidów "U." wybudowała parking samochodowy. Oznacza to, iż działka nr [...], stanowiąca część nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r., okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż prace związane z realizacją tego celu nie zostały rozpoczęte pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a także z tego powodu, iż pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Rozpoczęcie realizacji inwestycji po 23 latach od dnia wywłaszczenia nie niweczy, zdaniem Sądu I instancji, skutków upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji nie usuwa stanu niezbędności, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy. Nie jest istotne bowiem czy określone zamierzenie w ogóle zostało zrealizowane, ale czy planowana inwestycja, która stanowiła podstawę wywłaszczenia, została wykonana na przedmiotowej nieruchomości, a także czy nastąpiło to w określonym w ustawie terminie. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 ustawy wynika wprost możliwość zwrotu także części wywłaszczonej nieruchomości. Jednak także w wypadku żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości konieczne jest spełnienie warunków określonych w art. 137 ust. 1 ustawy. Warunek ten został spełniony w odniesieniu do działki ew. nr [...]. Stąd zarzut dokonania błędnej wykładni art. 137 ust. 2 ustawy nie był zasadny. Nietrafne było także, zdaniem WSA, podniesienie zarzutu naruszenia art. 35 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Przepis ten stanowiłby podstawę nabycia przez spółdzielnię mieszkaniową własności nieruchomości, przy spełnieniu warunków opisanych w tym przepisie. Zatem przepis ten miałby ewentualne znaczenie w postępowaniu przed sądem powszechnym w wypadku wystąpienia z odpowiednim żądaniem, ale nie miał bezpośredniego wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy wszczętej w wyniku żądania określonego w art. 136 ust. 3 ustawy. Niezależnie od tego zwrócono uwagę, iż art. 35 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych utracił moc obowiązującą w następstwie wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt P 34/08. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "I." w Warszawie domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na błędnej interpretacji art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 grudnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że mają one zastosowanie wprost w przypadku inwestycji wieloletnich i wielozadaniowych, bez konieczności powiązania realizacji poszczególnych zadań i realizacją całości inwestycji. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną Spółdzielnia podniosła, że o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami można by mówić tylko w sytuacji, gdyby prace w ogóle nie zostały podjęte na całym terenie objętym lokalizacją inwestycji w ciągu 10 lat licząc od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Tymczasem osiedle mieszkaniowe wraz z całą infrastrukturą tj. z trawnikami, parkingami, ciągami pieszo-jezdnymi, chodnikami, altankami śmietnikowymi, placami zabaw zostało przez skarżącą Spółdzielnię wybudowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast art. 137 tej ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W analizowanym stanie faktycznym celem, dla którego została wywłaszczona nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], stanowiąca własność Z. P. i B. P., była budowa osiedla mieszkaniowego "U.", przy czym w planie realizacyjnym tego przedsięwzięcia - objęta decyzją o zwrocie nieruchomości - działka nr [...] przeznaczona była konkretnie pod budowę parkingu. Bezspornie przy tym, inwestor budujący ww. osiedle nie wybudował na przedmiotowym gruncie parkingu osiedlowego, gdyż parking, który w tym miejscu istnieje, powstał z inicjatywy [...] Spółdzielni Inwalidów "U." w Warszawie (obecnie [...] Spółdzielni "U."). Spółdzielnia ta, decyzją Burmistrza Gminy Warszawa – Ursynów z dnia [...] października 1998 r. uzyskała pozwolenie na wybudowanie parkingu tymczasowego a charakter działalności tego podmiotu nie dowodzi, by realizował on cele publiczne. [...] Spółdzielnia "U." w Warszawie jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą i działa na własny rachunek. Z tego powodu inwestycja wybudowana przez ten podmiot, w postaci parkingu, nie może być utożsamiana z realizacją celu publicznego, który uzasadnia wywłaszczenie. Składowi orzekającemu znany jest pogląd, przytoczony w skardze kasacyjnej, że o zbędności terenu nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu zwłaszcza w sytuacji, gdy chodzi o wielkie zadania inwestycyjne, które wymagają długotrwałego procesu realizacji, tym niemniej trzeba zwrócić uwagę, iż realizacja przedsięwzięcia nawet bardzo znaczącego i skomplikowanego nie może trwać w zasadzie "w nieskończoność". W sprawie rozpatrywanej celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, wywłaszczenie zostało dokonane w 1975 r., tj. ponad trzydzieści lat temu. Przy tak znacznym upływie czasu nie sposób twierdzić, że takie zadanie inwestycyjne nie zostało jeszcze ukończone, zwłaszcza – co było w sprawie istotne – iż już w 1998 r. podmiot komercyjny otrzymał zezwolenie budowlane na budowę na obszarze wywłaszczonym własnej inwestycji, którą zrealizował i która cały czas istnieje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe dowodzi niezbicie, że sporna działka już w 1998 r. stała się zbędną na cel, dla którego została wywłaszczona, co w konsekwencji prowadziło do obowiązku wydania orzeczenia o jej zwrocie. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.