II SA/Kr 1182/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji skargę oddala. Starosta W. decyzją z dnia 24 marca 2010 r., po rozpoznaniu wniosku S.S. , na podstawie art. 155 kpa, odmówił zmiany sentencji decyzji Starosty W. nr [....] z dnia 30 marca 2005r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości do 9 ton/dobę oraz metali kolorowych w ilości do 50 kg/dobę, bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych, na działce nr [....] położonej w miejscowości T. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że pismem z dnia [....] 2009 r. S.S. złożył wniosek o zmianę brzmienia sentencji decyzji Starosty W. z dnia 30 marca 2005 r. w ten sposób, by sformułowanie: "zatwierdzam projekt budowlany i udzielam pozwolenia dla S.S. na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości do 9 ton/dobę oraz metali kolorowych w ilości do 50 kg/dobę, bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych, na działkach nr [....] oraz przyłączy: energetycznego, kanalizacyjnego, wodociągowego oraz urządzeń służących do odprowadzenia wód opadowych na działkach nr [....],[....],[....],[....], położonych w miejscowości T." zastąpić sformułowaniem: "zatwierdzam projekt budowlany i udzielam pozwolenia dla S.S. na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu na działkach nr [....] oraz przyłączy: energetycznego, kanalizacyjnego, wodociągowego oraz urządzeń służących do odprowadzenia wód opadowych na działkach nr [....],[....],[....],[....], położonych w miejscowości T". Wniosek uzasadnił tym, że pierwotne brzmienie decyzji jest pozbawione podstawy prawnej oraz, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z decyzją Starosty W. znak [....] z dnia 28-12-2004r. Decyzją z dnia 1 kwietnia 2009r. Starosta W. wydał decyzję odmowną. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [....] decyzją z dnia 28 maja 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 października 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1264/09 uchylił ww. decyzje. Sąd wskazał, iż należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku zmierzającym do zweryfikowania zasadności wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście przesłanek z art. 155 kpa. Organ I instancji ponownie rozpatrzył sprawę, biorąc pod uwagę treść art. 155 i art. 163 kpa. Wskazał, że ilości wskazane w pozwoleniu na budowę dotyczące skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości do 9 ton/dobę oraz metali kolorowych w ilości do 50 kg/dobę bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych wynikają z zatwierdzonego projektu budowlanego. Zostały one wskazane przez projektanta jako charakterystyczne parametry przedmiotowej inwestycji. Fakt uzyskania przez inwestora decyzji Starosty W. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne bez wskazania ich ilości nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Obowiązek dołączenia przez Inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów nie wynikał wprost z obowiązujących na dzień wydania decyzji pozwoleniu na budowę przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o odpadach. Ponadto organ wskazał, że decyzja z dnia 30 marca 2005 r. nie została zaskarżona. Inwestycja została zrealizowana i decyzją z dnia 17 listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. udzielił pozwolenia na użytkowanie punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości do 9 ton/dobę oraz metali kolorowych w ilości do 50 kg/dobę bez możliwości składowania odpadów. Powyższe uniemożliwia zastosowanie art. 36a prawa budowlanego. Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić tylko w trakcie prowadzenia robót budowlanych, do chwili wydania pozwolenia na użytkowanie. Po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie pozwolenie na budowę zostaje "skonsumowane". Odwołanie od ww. decyzji wniósł S.S. Zarzucił naruszenie art. 155 kpa, art. 156 § 1 pkt 2, art. 163, art. 7, art. 77, art. 107, art. 40 oraz art. 10 kpa. W ocenie odwołującego się, żaden obowiązujący przepis prawa nie stoi na przeszkodzie zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Interes prawny w żądaniu zmiany decyzji uzasadnił tym, że w treści decyzji zawarto ograniczenie, nie posiadające podstawy prawnej, którego skutkiem jest ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej skarżącego. Decyzją z dnia 27 lipca 2010 r. znak: [....] , Wojewoda [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przesłanki określone w art. 155 kpa nie zostały spełnione. W jego ocenie wnioskodawca nie udowodnił, że zmiana decyzji uzasadniona jest słusznym interesem strony. Argumenty przedstawione w odwołaniu nie mogą być uznane za słuszne, ponieważ na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania symbolem: MU1 - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, nie można prowadzić dowolnych rozmiarów działalności gospodarczej, tzn. bez żadnych ograniczeń. Wielkości rozmiarów tej działalności, określone w decyzji z dnia 30 marca 2005 r. wynikają wprost z zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Skoro zatem w projekcie ustalone są ograniczenia - to zmiana decyzji spowodowałaby jej niezgodność z projektem budowlanym, co oznaczałoby wewnętrzną sprzeczność decyzji, a w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia prawa. Ponadto, wnioskodawca nie udowodnił, że za zmianą treści decyzji przemawia interes społeczny, ani nie wskazał dokładnie, na czym ten interes miałby polegać. Nadto organ zwrócił uwagę na fakt, że usunięcie z decyzji zapisu: "w ilości do 9 ton/dobę oraz metali kolorowych w ilości do 50 kg/dobę, bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych" uczyniłoby tę decyzję wadliwą, ponieważ oznaczałoby pełną dowolność w ilościach i rodzaju gromadzonych odpadów na przedmiotowym terenie. Podkreślił przy tym, że prowadzona działalność punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego wywołała liczne skargi i protesty, związane głównie z uciążliwością tego obiektu dla otoczenia. Skargę na decyzję Wojewody [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S.S. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji Wojewody [....] zarzucił naruszenie art. 155 kpa, art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77, art. 107 i art. 10 kpa. W uzasadnieniu skarżący ponownie podniósł, że stanowisko organu, że wnioskodawca nie wykazał spełniania przesłanek z art. 155 kpa jest bezzasadne, skoro przepisy postępowania administracyjnego nakładają na organ administracji publicznej obowiązek zebrania kompletnego materiału dowodowego. Wskazał także, że nieprawdą jest, że prowadzona działalność jest uciążliwa dla sąsiedztwa, co znajduje potwierdzenie w licznych kontrolach powołanych do tego służb, a skargi pochodzą tylko od jednej osoby. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że art. 155 kpa nie może stanowić podstawy rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, ani też podstawy do kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Stosownie do treści art.155 kpa, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zd. 2 kpa, należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 kpa jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem" (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, Lex nr 320845). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Prawidłowy jest pogląd organu, że tryb opisany w dyspozycji przepisu art. 155 kpa nie ma zastosowania do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 155 kpa zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa wtedy, gdy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że takim przepisem szczególnym, wyłączającym stosowanie art. 155 kpa, jest art. 36a Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art.36a ust.1 prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z przepisu tego wynika zatem, że po podjęciu zamiaru istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, inwestor najpierw zobowiązany jest uzyskać decyzję administracyjną o zmianie, a dopiero potem zrealizować odstępstwo. Z kolei w myśl ustępu piątego tego przepisu nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Z powyższego wynika więc, że jeśli zamierzone odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę dotyczy na przykład zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, to w takim przypadku zachodzi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wyeliminowanie z treści decyzji parametrów określających ilość i rodzaj gromadzonych odpadów może w konsekwencji oznaczać zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W takiej sytuacji byłoby wymagane uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art.36 a Prawa budowlanego. Oczywistym jest, że regulacja z art.36 a ust.1 Prawa budowlanego odnosi się robót budowlanych, które nie zostały zakończone. Nie oznacza to jednak, że po zakończeniu budowy, zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwa w innym trybie. Określony przepisem art.36 a Prawa budowlanego tryb zmiany decyzji jest bowiem regulacją szczególną i zupełną, co oznacza, że decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie można zmienić na żadnej innej podstawie prawnej. W rozpatrywanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 30 marca 2005r. została wykonana. Obiekt budowlany został wybudowany, a co więcej w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na jego użytkowanie, określająca takie samo ograniczenie jak to, które skarżący chce wyeliminować z decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ, jak wynika z przepisu art.36 a ust.3 Prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się odpowiednio przepisy art. 32-35, oczywistym jest, że decyzja wydawana w tym trybie może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie można jej wydawać w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych. Po zakończeniu inwestycji wydanie tak decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i decyzji o jego zmianie uznać należy za niedopuszczalne. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy podnieść, że nie jest trafny zarzut dotyczący niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji naruszenia art. 7 kpa, art. 77 kpa. Organy administracji w sposób wyczerpujący i szczegółowy ustosunkowały się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dowody zgromadzone w sprawie, w ocenie Sądu, pozwalały na podjęcie stanowczego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art.107 i 10 kpa. Z urzędu stwierdzić jednakże należy, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że po zawiadomieniu stron pismem z dnia [....] .2010 r. o wszczęciu na wniosek S.P. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia 30.03.2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego na działce nr [....] położonej w T. , decyzją z dnia 25.10.2010 r. Wojewoda [....] stwierdził nieważność tej decyzji (k.535 akt administracyjnych). Powyższe oznacza, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia 30.03.2005 r. wszczęte zostało w toku, prowadzonego na wniosek złożony w dniu [....] 2009 r., postępowania o zmianę decyzji w trybie art.155 kpa. Podnieść w związku z tym należy, że w doktrynie i judykaturze prezentowane jest stanowisko, że wyłączona jest dopuszczalność zbiegu trybu weryfikacji decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną z trybem weryfikacji decyzji prawidłowej lub dotkniętą wadą niekwalifikowaną. System weryfikacji decyzji oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane jednocześnie. W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że złożenie w toku postępowania o zmianę decyzji prowadzonego w trybie art. 155 kpa wniosku o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji skutkuje koniecznością zawieszenia postępowania o zmianę decyzji do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Rezultat postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji determinuje zatem istnienie przedmiotu postępowania w sprawie o zmianę decyzji w trybie art.155 kpa, a więc stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.02.2008 r. , sygn. I SA/Wa 1755/07, LEX nr 459965). Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że organ prowadzący postępowanie w trybie art.155 kpa, nie zawiesił tego postępowanie do czasu wydania decyzji w trybie art.156 kpa. Powyższe może stanowić o naruszeniu przez organ przepisów postępowania, a to art.97 § 1 pkt 4) kpa. Stosownie jednak do treści art.145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. Sąd wtedy tylko uchyla zaskarżoną decyzję, stwierdzając inne niż określone w punkcie 1) lit. b) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot "wynik sprawy" użyty w tym przepisie oznacza wynik postępowania, czyli rozstrzygnięcie podjęte przez organ administracji. Z kolei przez możliwość wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Stwierdzić zatem pozostaje, że w kontrolowanej sprawie, zakończonej przecież decyzją odmowną, wpływ postępowania nieważnościowego na postępowanie prowadzone w trybie art.155 kpa był tylko taki, że w sytuacji wydania ostatecznej decyzji o stwierdzeniu nieważności weryfikowanej decyzji, postępowanie o zmianę decyzji (wobec braku przedmiotu rozstrzygnięcia) stałoby się bezprzedmiotowe i podlegałoby umorzeniu. Z kolei negatywny wynik postępowania nieważnościowego, oznaczający pozostawienie weryfikowanej decyzji w obrocie prawnym, nie miałby żadnego wpływu na dokonaną przez organ ocenę co do istnienia przesłanek zmiany decyzji w trybie art.155 kpa. Tak więc pozostaje jedynie odpowiedzieć na pytanie, czy wydanie w postępowaniu prowadzonym w trybie art.155 kpa decyzji odmownej (przy prawidłowej konstatacji organu, że brak jest podstaw do zmiany decyzji), zamiast (po wcześniejszym zawieszeniu postępowania) decyzji o umorzeniu postępowania mogło wpłynąć na wynik sprawy. Odpowiedź musi być przecząca. Skoro bowiem skutkiem decyzji o umorzeniu postępowania, jak i decyzji o odmowie zmiany decyzji jest nie uzyskanie przez skarżącego decyzji zmieniającej kwestionowaną decyzję, czyli brak możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego materialnego w żądany sposób, omawiane naruszenie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. , sygn. I SA 1539/99 , LEX nr 75555). Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.