II SA/Sz 983/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011r. sprawy ze skargi Miasta [...] na czynność materialno-techniczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia odwołania Miasta [...] od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r Nr [...] I stwierdza bezskuteczność czynności, II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Miasta [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...]r., Nr[...], skierowaną do Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. z siedzibą w Ś., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nakazał Gminie Miejskiej Ś. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części strychu w budynku mieszkalnym nr [...], przy ul. D. w mieście Ś., adaptowanego na mieszkanie, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji złożone zostało odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismo procesowe zawierające odwołanie opatrzone zostało pieczęcią nagłówkową o treści "Urząd Miasta Ś.", ponadto zawierało odręczny podpis przy pieczęci o treści "Z up. Burmistrza Miasta Zastępca Burmistrza mgr K. W". Pismem z dnia [...]r. Nr[...] , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 64 § 2 Kpa, wezwał K. W. do uzupełnienia braków formalnych odwołania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania wskazując, że: "1) odwołanie opatrzone jest nagłówkiem "Urząd Miasta Ś., w związku z czym wzywam do jednoczesnego określenia w czyim imieniu zostało ono wniesione, w szczególności, czy zostało ono wniesione w imieniu Gminy Miejskiej Ś., 2) w przypadku stwierdzenia, że ww. odwołanie wniósł Pan w imieniu innej osoby – wzywam do wykazania, że jest Pan upoważniony do reprezentowania tej osoby w przedmiotowym postępowaniu przed tut. organem". W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...]r., znak [...], opatrzonym pieczęcią "Gmina Miejska Ś." oraz tożsamą pieczęcią i podpisem, jak w złożonym w sprawie odwołaniu, K. W. wyjaśnił, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. zostało złożone w imieniu Gminy Miejskiej Ś. Wskazał przy tym, że stroną postępowania zakończonego wydaniem wskazanej wyżej decyzji jest jednostka samorządu terytorialnego, którą jest Miasto Ś., a nie Urząd Miasta Ś., a odwołanie z dnia [...]r. omyłkowo zostało opatrzone pieczęcią Urzędu Miasta Ś. Pismem z dnia [...]r. Nr[...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował K. W. o pozostawieniu bez rozpatrzenia odwołania z dnia [...] r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Organ wskazał, że w piśmie z dnia [....]r., stanowiącym odpowiedź na jego wezwanie z dnia [...]r., K. W. podał, że przedmiotowe odwołanie zostało złożone nie w jego imieniu, lecz imieniu Gminy Miejskiej Ś. Nie wykazał on jednakże, że jest upoważniony do reprezentowania tej osoby w przedmiotowym postępowaniu przed organem. W związku z powyższym w dniu [...]r. Burmistrz Miasta Ś. – J. O. wystosował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności materialno-technicznej pozostawienia bez rozpatrzenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...]r., a następnie rozpoznanie odwołania wniesionego przez Miasto Ś. W uzasadnieniu wniosku organ gminy wskazał, że motywując w piśmie z dnia [...]r. pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia organ odwoławczy bezzasadnie powołał, jako jedyny powód takiego rozstrzygnięcia, że Zastępca Burmistrza – K. W. nie wykazał, że jest upoważniony do reprezentowania innej osoby w postępowaniu odwoławczym. Z zestawienia treści wezwania z dnia [...]r. z treścią pisma pozostawiającego odwołanie bez rozpatrzenia nie wynika natomiast jednoznacznie o jaką "inną osobę" organowi chodziło. Burmistrz Miasta Ś. podkreślił, że fakt żądania w wezwaniu do usunięcia braków formalnych odwołania, przedłożenia pełnomocnictwa wraz z obowiązkiem uiszczenia opłaty skarbowej wskazuje, że organ odwoławczy bezzasadnie domniemywał, że Zastępca Burmistrza nie złożył odwołania w imieniu Miasta Ś., czy jak zdaniem organu gminy błędnie wskazywał organ odwoławczy – w imieniu Gminy Miejskiej Ś. Gminy zostały bowiem ustawowo zwolnione z obowiązku uiszczania opłat skarbowych na podstawie art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.). Zdaniem Burmistrza Miasta Ś., podpisany pod odwołaniem Zastępca Burmistrza Miasta Ś. mógł działać wyłącznie w imieniu Miasta Ś., jako osoby prawnej, a które to Miasto powinno być bezwzględnie traktowane przez organ pierwszoinstancyjny, jako jedna z dwóch stron postępowania, niezależnie od traktowanej jako strona Spółki z o.o. – Zakład Usług Komunalnych w Ś. Do tego wezwania załączone zostało Zarządzenie Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie podziału kompetencji i odpowiedzialności za realizację zadań należących do właściwości Burmistrza. Z treści § 4 zarządzenia wynika, że Zastępca Burmistrza – K. W. został upoważniony do prowadzenia w imieniu Burmistrza w czasie jego nieobecności wszystkich spraw związanych z funkcjonowaniem miasta. W odpowiedzi na to wezwanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że naruszenie prawa przez ten organ w sprawie nie miało miejsca. Organ odwoławczy, poza uzasadnieniem prawidłowości swojego stanowiska, zgodnym z wcześniejszym stanowiskiem tego organu wyrażonym w piśmie z dnia [...]r. wyjaśnił dodatkowo, odnosząc się do podniesionych zarzutów, że wezwanie do usunięcia braków formalnych, wystosowane na podstawie art. 61 § 1 Kpa zostało skierowane do osoby, która dane pismo wniosła. Ponadto organy administracji publicznej, do jakich zaliczeniu podlega Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie mają obowiązku znać oraz przestrzegać z urzędu wewnętrznych aktów prawnych osób prawnych, a zatem także zarządzenia Burmistrza Ś. z dnia [...] r. nr [...]. W dniu [...] r. Miasto Ś. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność materialno-techniczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia odwołania Miasta Ś. od decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w Ś. z dnia [...]r., dotyczącej przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości. Zaskarżonej czynności materialno-technicznej strona skarżąca zarzuciła dokonanie jej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z obrazą art. 64 § 2 Kpa wskutek nie dokonania zgodnego z treścią powołanego przepisu prawidłowego wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania. W efekcie pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia było niedopuszczalne, w szczególności z uwagi na brak podstaw do stawiania stronie skarżącej zarzutu, że nie zadośćuczyniła ona prawidłowemu wezwaniu organu odwoławczego do usunięcia braków formalnych odwołania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła zarzuty sformułowane w wystosowanym do organu odwoławczego wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...]r. i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Kontrola zaskarżonej czynności materialno-technicznej, dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania Sądu, zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), doprowadziła do uznania, że czynność ta podjęta została z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa. Przedmiotem kontrolowanego postępowania była skarga na czynność materialno-techniczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia odwołania Miasta Ś. od decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w Ś. z dnia [...]r., nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części strychu w budynku mieszkalnym nr [...], przy ul. D. w mieście Ś., adaptowanego na mieszkanie, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył, jak zostało w nim wskazane, z upoważnienia Burmistrza Miasta Ś., Zastępca Burmistrza – K. W. Pismo procesowe opatrzone zostało pieczęcią nagłówkową "Urząd Miasta Ś". W związku z tym organ bezpośrednio do K. W. skierował, stosownie do treści art. 64 § 2 Kpa, wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W treści wezwania organ odwoławczy wskazał, że "1) odwołanie opatrzone jest nagłówkiem "Urząd Miasta Ś., w związku z czym wzywam do jednoczesnego określenia w czyim imieniu zostało ono wniesione, w szczególności, czy zostało ono wniesione w imieniu Gminy Miejskiej Ś., 2) w przypadku stwierdzenia, że ww. odwołanie wniósł Pan w imieniu innej osoby – wzywam do wykazania, że jest Pan upoważniony do reprezentowania tej osoby w przedmiotowym postępowaniu przed tut. organem". K. W., w zakreślonym terminie, pismem podpisanym z upoważnienia Burmistrza Miasta Ś., odpowiedział na wezwanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, że odwołanie złożył w imieniu Gminy Miejskiej Ś. W ocenie organu odwoławczego K. W. nie uzupełnił jednak w wyznaczonym terminie braków formalnych odwołania, poprzez brak wskazania, że był on upoważniony do reprezentowania Miasta Ś. w zakresie złożenia odwołania. Z przedstawionych powyżej okoliczności sprawy wynika, że podmiotem inicjującym tryb odwoławczy było Miasto Ś., jako osoba prawna. K. W., jako Zastępca Burmistrza Miasta Ś., powinien był zatem wykazać swoje umocowanie do reprezentowania tego podmiotu i podpisania w jego imieniu odwołania. Nie ma przy tym racji organ gminy, że upoważnienie Zastępcy Burmistrza – K. W. w drodze Zarządzenie Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie podziału kompetencji i odpowiedzialności za realizację zadań należących do właściwości Burmistrza, przedłożonego organowi odwoławczemu wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, stanowi potwierdzenie istnienia tego umocowania. Tym samym organ odwoławczy wobec braku realizacji tego obowiązku uprawniony był do wezwania K. W. do usunięcia braków formalnych w tym zakresie. Podstawowy problem w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do kwestii, czy sposób sformułowania wezwania do uzupełnienia braków formalnych był prawidłowy i pozwalał organowi odwoławczemu na przyjęcie, że K. W. w wyznaczonym terminie nie uczynił zadość wystosowanemu do niego wezwaniu. Podkreślenia wymaga, że w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Budowlanego w Ś. z dnia [...]r. Miasto Ś. nie było stroną postępowania. Decyzja organu I instancji skierowana została do Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. W związku z powyższym formułując w pkt. 1 wezwania pytanie, co do okoliczności wniesienia odwołania w sposób następujący: "w czyim imieniu zostało ono wniesione, w szczególności, czy zostało ono wniesione w imieniu Gminy Miejskiej Ś.", a następnie wskazując w pkt. 2, że "w przypadku stwierdzenia, że ww. odwołanie wniósł Pan w imieniu innej osoby – wzywam do wykazania, że jest Pan upoważniony do reprezentowania tej osoby w przedmiotowym postępowaniu przed tut. organem", należy przyznać rację stronie skarżącej, że tego rodzaju sformułowanie mogło wywołać przekonanie, że konieczność wykazania przez K. W. umocowania do reprezentowania określonego podmiotu istniałaby w przypadku, gdyby reprezentował on inny, niż "Gmina Miejska Ś. podmiot. Wykorzystanie w obu punktach wezwania zwrotu "w imieniu podmiotu" nie wskazuje w sposób jednoznaczny, że w drugim przypadku organ odwoławczy miał na uwadze działanie w imieniu organu gminy. W kontekście treści pkt 1, sformułowanie pkt 2,w ocenie Sądu, wskazuje raczej na zastosowanie alternatywy rozłącznej, sprowadzającej się do obowiązku wskazania, czy odwołanie K... W. wniósł w imieniu "Gminy Miejskiej Ś.", a jeżeli w imieniu innego podmiotu, to poza jego określeniem, wezwanie to zobowiązywało K. W. do wykazania umocowania do działania w imieniu tego innego podmiotu. Z uwagi na okoliczność, że w odpowiedzi na wezwanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. W. potwierdził opcję zaprezentowaną przez ten organ w pkt 1 pisma procesowego, tj. wskazał, że wnosi odwołanie w imieniu "Gminy Miejskiej Ś.", mógł on uznać, że uzupełnił on w pełnym zakresie braki formalne odwołania, do których uzupełnienia został on wezwany. Powyższe przeświadczenie pogłębić dodatkowo mogła okoliczność, na co także zasadnie wskazała strona skarżąca, że w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych z [...]r. K. W. został poinformowany o zasadach uiszczania opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Z obowiązku uiszczania tej opłaty, stosownie do treści art. 7 pkt 3 ustawy o opłacie skarbowej, zwolnione zostały jednostki samorządu terytorialnego. Informacja tego rodzaju uzasadniała pogląd, że wezwanie sformułowane w pkt 2 pisma z dnia z dnia [...]r. odnosiło się do przypadku udzielenia K. W. upoważnienia do złożenia odwołania przez inny podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego. W zakresie rozpatrywanej sprawy wyjaśnienia wymaga jeszcze kwestia nieprawidłowego, zdaniem strony skarżącej, stosowania nazwy przedmiotowej jednostki samorządu terytorialnego, tj. "Gmina Miejska Ś." zamiast "Miasto Ś.". Oznaczenie "gmina miejska" wskazuje na pewien typ gminy, w ramach formalnego podziału na gminy wiejskie i gminy miejskie, opartego na kryterium nadania gminie lub miejscowości statusu miasta, stosownie do treści art. art. 4 i 4a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sformułowaniem "gmina miejska" posługuje się zresztą także wprost ustawodawca np. w art. 13 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2011 r. (Dz. U. Nr 47, poz. 277). Można zatem przyjąć, pomijając sposób nazewnictwa stosowany przez Miasto Ś., że organ odwoławczy odnosił się do posiadanego przez to miasto statusu. Niezależnie jednak od powyższego podziału wskazać należy, że kwestia nazewnictwa i tak pozostawała bez znaczenia w przedmiocie zgodności z prawem podjętej w sprawie czynności materialno-technicznej. Nie budziło bowiem wątpliwości działającego w imieniu Burmistrza Gminy Ś. - jego Zastępcy – K. W. , jak też organu odwoławczego, jaką jednostkę samorządu rozumieć przez określenie Gmina Miejska Ś. Tym bardziej, że w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego, K. W. sam posłużył się w piśmie pieczęcią nagłówkową "Gmina Miejska Ś.". Reasumując wskazać należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób wadliwy, poprzez brak jednoznaczności, sformułował wobec K. W. wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., w wyniku czego, w przekonaniu osoby wezwanej, mogła ona wypełnić w terminie, w sposób prawidłowy braki, do jakich uzupełnienia została ona zobowiązana. W tym stanie rzeczy na podstawie art.146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w pkt I sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt II), Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.