IV SA/Gl 394/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi D.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] 2010 r. D. C. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem – A. C.. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta M. odmówił przyznania stronie żądanego świadczenia. Rozstrzygnięcie to wydane zostało na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 17 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) a także w oparciu o bliżej niesprecyzowane przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, że sporne świadczenie nie mogło zostać przyznane, albowiem zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) przywołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., nie przysługuje ono, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. D. C. oświadczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w pierwszej instancji. Strona podkreśliła, że jej małżonek jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, prawostronnie sparaliżowaną, porusza się na wózku inwalidzkim i choruje na cały szereg poważnych dolegliwości, co powoduje konieczność ponoszenia znacznych kosztów związanych z leczeniem, rehabilitacją, pielęgnacją i zakupem leków, na pokrycie których nie wystarcza jego emerytura stanowiąca jedyne źródło dochodu rodziny. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy akt stanowiący przedmiot odwołania. Organ drugiej instancji powołał się na art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu bądź innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 wspomnianej ustawy, to jest 583 zł. Równocześnie Kolegium podkreśliło, że z mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cytowanej regulacji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy zaakcentował, że A. C. ma wprawdzie orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jednak skoro jest osobą pozostającą w związku małżeńskim, strona nie może nabyć prawa do pobierania na niego spornego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. C. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z decyzji organu drugiej instancji ponownie powołując się na okoliczności związane z wyjątkowo trudną sytuacją zdrowotną w jakiej znajduje się jej małżonek oraz na związane z tym problemy finansowe. Równocześnie skarżąca zwróciła uwagę, że z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawowy katalog osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego został poszerzony. Wskazała przy tym na krzywdzący charakter art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, będącego podstawą prawną podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Wywiodła bowiem, że w jego świetle mogłaby pobierać sporne świadczenie na małżonka dopiero wówczas, gdyby się z nim rozwiodła. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji raz jeszcze podnosząc, że przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego na A. C. nie było możliwe, jako że jest on osobą pozostającą w związku małżeńskim, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi przesłankę wykluczającą pozytywne załatwienie jej wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że wydając zaskarżoną decyzję organ administracyjny naruszył prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w rezultacie rozstrzygnięcie to nie może pozostać w obrocie prawnym. Zasady przyznawania świadczenia stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy uregulowane zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 17 ust. 1 tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym zarówno obecnie jak i w dacie wydania zaskarżonego aktu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu oraz innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Równocześnie należy mieć w polu widzenia, że omawiana ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. określa przesłanki negatywne, które uniemożliwiają skuteczne ubieganie się o przyznanie spornego świadczenia. Zostały one wymienione w art. 17 ust. 5 tej regulacji, po myśli którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje między innymi wtedy, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (pkt 2 lit. a cytowanego przepisu). W niniejszej sprawie skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad małżonkiem – A. C., który - co jest poza sporem - ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Pomimo to orzekające w sprawie organy odmówiły uwzględnienia żądania strony ze względu na to, że wyżej wymieniony jest osobą pozostającą w związku małżeńskim. Opowiedziały się one więc za literalnym odczytaniem cytowanego wyżej art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem, w ocenie Sądu, wykładnia taka nie może zostać uznana za prawidłową, jako że pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem orzecznictwa sądowego, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W tym miejscu należy odwołać się do treści wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, publ.: OTK-A z 2008 r., Nr 6, poz. 107), gdzie zwracano uwagę na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych i (w pkt. 4 uzasadnienia prawnego) wskazano organom oraz sądom podejmującym rozstrzygnięcia w oparciu o ten przepis, kierunek jego interpretacji. Analogiczne stanowisko Trybunał Konstytucyjny wyraził w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt P 38/09, publ.: OTK-A z 2010 r., Nr 5, poz. 53), mocą którego umorzył postępowanie zainicjowane pytaniem postawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Trybunał dostrzegł, że w omawianym zakresie występują rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże ich analiza pozwala uznać, iż ukształtowała się dominująca wykładnia, sprowadzająca się do uznania, że powyższy przepis nie może być interpretowany w sposób literalny. Treść obu przywołanych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego pozwala na sformułowanie konkluzji, że wspomniana dominująca linia orzecznicza przyjęta przez sądy administracyjne odpowiada wzorcom wynikającym z postanowień Konstytucji i koresponduje z wymogami stawianymi prawodawstwu demokratycznego państwa prawa. Sprowadza się ona do dwóch kwestii, a mianowicie: po pierwsze - interpretacji zawartego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sformułowania dotyczącego ciążącego na osobie pragnącej sprawować opiekę obowiązku alimentacyjnego, a po drugie - wykładni treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cytowanej ustawy. W przypadku pierwszego zagadnienia trzeba zaznaczyć, że sądy administracyjne odstępują od literalnego brzmienia przepisu i uznają, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny nie może być wywodzony jedynie z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 K.r.o., ale również z treści art. 23 i art. 27 tego kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, obejmującego także pomoc w sytuacjach wyjątkowych, takich jak choroba czy niepełnosprawność (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 223/09, publ.: LEX nr 553299). Także w odniesieniu do drugiej z podniesionych wyżej kwestii, w judykaturze akcentuje się, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być samo w sobie przesłanką limitującą dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionuje się również wąską, językową interpretację rzeczonego przepisu. Wykładnia taka nie wytrzymuje bowiem krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych, gdyż art. 18 ustawy zasadniczej zakłada, że małżeństwo to związek kobiety i mężczyzny, a rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Przywołana zasada konstytucyjna stanowi podstawę dokonywania wykładni postanowień ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym także będącego przedmiotem analizy przepisu (patrz:. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt OSK 722/09 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 7/09, publ.: LEX Nr 533315 ). Warto równocześnie zwrócić uwagę na pogląd sformułowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 513/09, publ.: LEX Nr 531572), w myśl którego przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. powinien być interpretowany w taki sposób, że osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 K.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas przede wszystkim nowego małżonka. Z kolei okoliczność, iż dana osoba występuje o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad małżonkiem, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z wnioskodawcą . Należy odnotować, że zaprezentowane wyżej rozważania prawne zawarte w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych odnoszą się do stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2009 r., czyli sprzed nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, do której doszło na mocy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706). Zdaniem Sądu pozostają one jednak co do zasady aktualne także dla wykładni mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie tej nowelizacji, a zatem w okresie, w którym nastąpiło wydanie zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego należy uznać, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stał się podstawą tego rozstrzygnięcia został zinterpretowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w sposób wąski, odpowiadający jego literalnemu brzmieniu, a tym samym nie czyniący zadość standardom wyznaczonym przez postanowienia ustawy zasadniczej. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia wspomnianego przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem, gdy ścisłe, literalne zinterpretowanie przepisu ustawy uniemożliwiałoby sensowne jego zastosowanie bądź prowadziło do zniekształcenia lub wypaczenia jego treści, sięganie przez organ stosujący prawo do innych sposobów wykładni jest jego obowiązkiem, jako że wykładnia językowa nie może prowadzić do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące rationem legis interpretowanego przepisu (por.: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 8/2007, publ.: OSNC 2008/2/21, LEX nr 230973, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt I CKN 664/9, publ. OSNC 1999, nr 1, poz. 7 oraz wyrok tutejszego Sądu z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 276/10 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dlatego ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie kierując się opisaną w niniejszym wyroku prawidłową wykładnią art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powinien on jednak dodatkowo uwzględnić treść ust. 1a rzeczonego przepisu stanowiący, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko wtedy, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 tego unormowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powinno nadto mieć w polu widzenia, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r., nie warunkuje nabycia prawa do spornego świadczenia od zachowania kryterium dochodowego, jako że przepis określający ten wymóg, a mianowicie art. 17 ust. 2 został uchylony na mocy wspomnianej nowelizacji zawartej w przywołanej wyżej ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Równocześnie z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd odstąpił od orzekania o jego wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. Decyzją tą utrzymano bowiem w mocy rozstrzygnięcie odmawiające przyznania skarżącej świadczenia, o które się ubiegała, a tym samym nie podlega ona wykonaniu.