II SA/Po 794/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2011 r. sprawy ze skargi H.K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] 2010 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ J. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska Burmistrz K. decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.), po uzgodnieniu stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 tejże ustawy oraz zgodnie z art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku H. G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę samochodowej myjni bezdotykowej na nieruchomości zlokalizowanej w K. przy ul. J. i ul. W., dz. Nr [...], ark. mapy [...], z uwarunkowaniami określonymi w załączniku nr 1 oraz w liniach rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych w załączniku nr 2 do niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż H. G. zwróciła się z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tejże inwestycji. W dniu [...] 2010 r. Burmistrz wydał pozytywną decyzję, która następnie została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2010 r. Po ponownej analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizie stanu faktycznego, a także w związku ze spełnieniem warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ stwierdził, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie w terenie o funkcji mieszanej. W obrębie analizowanego terenu występuje zabudowa mieszkaniowa, gospodarczo-garażowa jako uzupełniająca zabudowa usługowa i rzemieślnicza, gabaryty i formy istniejących obiektów architektonicznych są tam częściowo ujednolicone. Burmistrz zaznaczył, że dokonał uzgodnień z zarządcą drogi (opinia z [...] 2010 r.). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i J. K.. Podnieśli, iż nie wyrażają zgody na powstanie myjni samochodowej, ponieważ obszar, gdzie ma ona powstać nie ma charakteru przemysłowego, lecz jest osiedlem domków jednorodzinnych. Wskazali, iż ulica, przy której mieszczą się ich i inwestora domy jest ulicą dojazdową do posesji, jest zamknięta z jednej strony, co spowoduje konieczność przejazdu obok myjni. Ich zdaniem przy myciu aut powstaje duży hałas i zapylenie wody, co utrudni przejście ulicą. Ulica J. jest nieutwardzona, nie ma na niej chodnika i jest bardzo wąska. Ponadto zdaniem odwołujących nie został spełniony warunek zachowania zabudowy w odległości 6 m od krawędzi jezdni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazało, że od spełnienia przesłanek w nim określonych zależne jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa inwestycja w ocenie organu odwoławczego spełnia określone w tym przepisie warunki, co zostało potwierdzone w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmującej część opisową i graficzną. W związku z tym organ I instancji zobowiązany był do ustalenia warunków zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Taki sposób rozpatrzenia sprawy wynika z przepisów art. 56 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu osób trzecich oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero w następnym etapie, przy pozwoleniu na budowę, zostaną skonkretyzowane warunki zabudowy oraz zostanie przeprowadzona oceny, czy inwestycja spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). H. i J. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, zarzucając naruszenie przy jej wydaniu: - art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a szczególności jaki wpływ planowana inwestycja będzie miała na zdrowie mieszkańców oraz środowisko naturalne, - art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się co każdego ze zgromadzonych dowodów, - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przepisów dotyczących ochrony środowiska. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto zażądali zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi podnieśli, iż sąsiedztwo planowanej inwestycji jest gęsto zabudowane budynkami jednorodzinnymi, przy czym nie jest to teren przemysłowy, czy handlowy. Podkreślili, że organ się do tego zarzutu nie odniósł, nie przeprowadził też w tym zakresie dowodów. Zdaniem skarżących planowana budowa myjni samochodowej zachwieje ład architektoniczny w okolicy. Ponadto wskazali, że organ zignorował oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na środowisko. Tymczasem w myjni samochodowej korzysta się z różnego rodzaju chemikaliów niezbędnych do czyszczenia. Z uwagi zaś, że myjnia ta mieć charakter bezdotykowy rozpylanie środków czyszczących będzie odbywać się za pomocą specjalnych dysz pod ciśnieniem, zaś pył wodny wraz z wiatrem przenoszony będzie na sąsiednie nieruchomości. Organy orzekające zdaniem skarżących pominęły tę kwestię. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odpowiadając na zarzuty skargi stwierdziło, że w załączniku nr 1 do decyzji w sposób wyraźny określono, że wszelkie uciążliwości nie mogą wykraczać poza teren inwestycji. Tym sam organ uznał za bezzasadne zarzuty odnoszące się do uciążliwości inwestycji dla sąsiednich posesji. Z kolei warunki realizacji inwestycji określone przez zarządcę dróg gminnych zawarte w opinii zostały przeniesione do decyzji organu I instancji. Inwestor ze względu na ograniczone parametry szerokości pasa drogowego ul. J. zobowiązany będzie do zabezpieczenia miejsc postojowych na własnym terenie, zatem obawy skarżących utrudnieniu dojazdu do posesji są też bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Jedną z przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji jest ustalenie, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że każdorazowo prowadząc postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla nowej zabudowy organ powinien zbadać, czy zabudowa ta odpowiada pod względem funkcji, wielkości i formy architektonicznej, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu zabudowie istniejącej w przestrzeni otaczającej teren objęty inwestycję. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby postępowania o warunkach zabudowy został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje organy architektoniczno-budowlane do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. w granicach obszaru wyznaczonego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W ramach tej analizy organ ma obowiązek ustalić, czy dopuszczalne jest określenie warunków zabudowy dla nowej zabudowy, w szczególności czy planowana zabudowa odpowiada zabudowie istniejącej w szeroko rozumianym sąsiedztwie. W tym celu porównuje się nową zabudowę z tą istniejącą pod kątem linii zabudowy (§ 4 rozp.), wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozp.), szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozp.), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozp.) oraz geometrii dachu (§ 8 rozp.). Dopiero ustalenie, iż wszystkie ze wskazanych powyżej parametrów nowej zabudowy odpowiadają parametrom zabudowy istniejącej pozwala przyjąć, że nowa inwestycja jest dopuszczalna w danym terenie. Ustalenia te winny znaleźć odzwierciedlenie w pisemnej analizie, której wyniki (część tekstowa i graficzna) stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozp.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i analizując zgromadzony materiał dowodowy stwierdzić należy, iż przed wydaniem decyzji przez organ I instancji ograniczono się jedynie do sporządzenia wyników analizy w formie tekstowej i graficznej (k. 133 i 134 akt adm.). Akta nie zawierają samej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co nie odpowiada treści § 3 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto zauważyć należy, iż w decyzji z [...] 2010 r. Burmistrz K. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji "z uwarunkowaniami określonymi w załączniku nr 1 oraz w liniach rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych w załączniku nr 2 do niniejszej decyzji (załączniki zawierają wyniki analizy)". Jednocześnie określił, że załącznikami do decyzji są: załącznik nr 1 – warunki i zasady zagospodarowania terenu, załącznik nr 2 – mapa zasadnicza, załącznik nr 3 – część tekstowa analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, załącznik nr 4 – część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższego wynika, że warunki (funkcja, parametry i cechy) nowej zabudowy zostały określone w załączniku nr 1. Trzeba jednak zwrócić uwagę, iż załącznik nr 1 decyzji nie zawiera ustaleń dotyczących dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej planowanego budynku. Burmistrz przedstawiając warunki nowej inwestycji ustalił jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy (odległość 4 i 5 m od granicy działki oraz 6 m od krawędzi jezdni), wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (40%), wysokość planowanej zabudowy (max. 6 m) oraz geometrię dachu (płaski lub łukowy). Nie stwierdził zaś, czy można ustalić szerokość elewacji frontowej planowanego budynku w oparciu o przepisy § 6 ust. 1 lub 2 rozporządzenia. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku myjni samochodowej inwestor H. G. wskazała, że szerokość elewacji frontowej budynku wyniesie 15 m. Jak wynika z załącznika nr 3 do decyzji (część tekstowa wyników analizy) szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wahają się od ok. 4,5 m do ok. 12 m, w przypadku zaś zabudowy mieszkaniowej wahają się w granicach od ok. 8 do ok. 12m. Mając na względzie, iż zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, to dopuszczalna szerokość elewacji frontowej dla przedmiotowego budynku wg. do tej pory poczynionych ustaleń nie powinna wynieść więcej niż 9,9 m [4,5 m + 12 m = 16,5 m ÷ 2 = 8,25 + (8,25 × 20%) = 9,9 m]. Jeżeli zaś intencją organu było ustalenie innej szerokości elewacji frontowej budynku myjni to powinien – stosownie do przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia – przedstawić to w analizie. Brak takich ustaleń powoduje, że nie można przyjąć w oparciu o dołączone do decyzji organu I instancji wyniki analizy, że przedmiotowa inwestycja spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nadto Sąd pragnie zauważyć, iż jednym z wymogów uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest wykazanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przy czym warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). Celem powołanych przepisów nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Niecelowym byłoby wymaganie od inwestora zawierania umów mających na celu realizację uzbrojenia terenu w sytuacji, gdy inwestor nie wie czy w ogóle uzyska decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009 r., II SA/Wr 251/09, Lex nr 553289, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r., II SA/Kr 431/09, Lex nr 562862, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1361/08, Lex nr 533147, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 2480/07, Lex nr 519041, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r., IV SA/wa 1847/05, Lex nr 196465, również Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 505). W niniejszej sprawie organy orzekające uznały, że warunek określony w powołanych przepisach został spełniony mając na uwadze treść opinii Koncernu Energetycznego [...] S.A. Oddziału Energetyki w J. z dnia [...] 2009 r. (k. 66 akt adm. I instancji). W piśmie tym gestor sieci energetycznej stwierdził, że "w celu określenia możliwości zasilania z istniejącego uzbrojenia elektroenergetycznego dla zamierzenia inwestycyjnego (...) należy wystąpić do RZD J. o wydanie warunków technicznych przyłączenia z określeniem mocy przyłączeniowej". W ocenie Sądu trudno uznać, by pismo to stanowiło promesę podłączenia inwestycji do istniejącej sieci elektroenergetycznej, skoro gestor sieci uzależnił w nim możliwość przyłączenia od podania we wniosku o przyłączenie mocy przyłączeniowej, a więc koniecznej dla danej inwestycji. Tym samym uznać należy, iż w przeprowadzonym postępowaniu nie wykazano, aby inwestycja spełniała warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Mając na względzie wykazane naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1, § 6 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.) zarówno zaskarżoną jak i poprzedzająca ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] 2010 r. należało uchylić, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na względzie treść przepisu art. 153 p.p.s.a., przeprowadzi ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwłaszcza w zakresie dotyczącym szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku, a także zobowiąże inwestora do przedłożenia promesy gestora sieci elektroenergetycznej dla tegoż zamierzenia. Dopiero wykonanie wskazanych czynności pozwoli na rzetelną ocenę, czy możliwe jest ustalenie warunków dla przedmiotowego budynku myjni samochodowej. Aby kontrola decyzji o warunkach zabudowy nie była iluzoryczną koniecznym jest poznanie parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Warunek ten zostanie spełniony, gdy do akt zostanie załączona kompletna analiza istniejącej zabudowy, w zakresie wymaganych prawem parametrów, a nie tylko jej część w postaci wniosków końcowych co planowanej inwestycji. Nie przesądzając rozstrzygnięcia organów ponownie rozpoznających sprawę zaznaczyć należy, że określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.zp. zasada dobrego sąsiedztwa nie powinna być rozumiana w ten sposób, że w dzielnicy domków jednorodzinnych, w której istnieje również zabudowa usługowa i rzemieślnicza, nie można pod żadnymi warunkami wybudować obiektu budowlanego o innej funkcji niż mieszkaniowa. Dbałość o istniejący ład przestrzenny nie powinna być bowiem sprowadzana do całkowitego zakazu uzupełnienia zabudowy lub zmiany funkcji istniejącej zabudowy o funkcje, które będą uzupełniały funkcję główną (np. przedszkole, pralnia ekologiczna, przychodnia lub zakład fryzjerski w dzielnicy mieszkaniowej) [por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2009 r., II SA/Po 353/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 października 2009 r., II SA/Lu 287/09, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 listopada 2010 r., II SA/Łd 1024/10, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Zaznaczyć też należy, iż myjnia samochodowa bezdotykowa nie została przez ustawodawcę uznana za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – Dz. U. Nr 213, poz.) w związku z czym inwestycja ta nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, po.z 1348 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sumując koszty uiszczonego wpisu od skargi - [...] zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – [...] zł oraz minimalnej stawki wynagrodzenia pełnomocnika – [...] zł. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. /-/ E. Podrazik /-/ J. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska