VIII SA/Wa 1157/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia[...] września 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego S. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] Prezydent Miasta R., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 , art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez S. J. pod nazwą budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce Nr [...] położonej w R. przy ul. C.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz po odniesieniu się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdził, że ,,nieruchomością sąsiednią w tym przypadku jest nieruchomość bezpośrednio do niej przyległa, usytuowana po południowej stronie ul. C., na której zarówno stary plan jak i studium nie dopuszczają żadnej zabudowy, zatem ustalenie warunków zabudowy na wnioskowanej działce dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie byłby kontynuacją funkcji części analizowanego terenu od ul. C. do granic miasta zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym" Organ wskazał, że działki położone na wschód, zachód i południe od działki skarżącego nie są zabudowane. Natomiast zabudowana jest część działek położonych na północ. W tej części dla niektórych działek wydano decyzję o warunkach zabudowy, a dla niektórych decyzję o pozwoleniu na budowę. Wszystkie te zamierzenia dotyczą budowy budynków jednorodzinnych. W ocenie organu zabudowa nieruchomości położonych na południe od ul. C.. W tej sytuacji wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w formie, jakiej wystąpił S. J., doprowadziłoby do stworzenia nowego ładu przestrzennego, tym samym złamana byłaby zasada dobrego sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpatrzeniu odwołania S. J. decyzją z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta R. dokonał właściwej oceny materiału dowodowego. Prawidłowo też dokonano analizy zamierzenia w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za słuszne uznano odmowę ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak zabudowy po stronie południowej ul. C.. Za istotne wskazano to, że w Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego Giny R. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 1999 r. teren działki skarżącego znajduje się w obszarze lasów istniejących. W konsekwencji, skoro w analizowanym obszarze, po stronie południowej od ul. C. nie istnieje zabudowa, to usytuowanie na tym terenie budynku jednorodzinnego, mieszkalnego doprowadziłoby do tworzenia nowego ładu przestrzennego, przy utracie dotychczasowego, jak również planowanego w studium charakteru tych terenów i stanowiło by naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Tym samym inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. J.. W skardze skarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegająca na nieuzasadnionym przyjęciu, iż nie jest spełniona przesłanka dotycząca zasady dobrego sąsiedztwa, - błędne stwierdzenie organu administracji, iż wydanie pozytywnej decyzji dla inwestycji byłoby precedensem mimo, iż do chwili obecnej dla blisko 19 sąsiednich działek wydano decyzje umożliwiające prowadzenie inwestycji w przedmiocie ich zabudowy, - błędne przyjęcie, iż istnieją przeciwwskazania do wydania decyzji o warunkach zabudowy skoro przedmiotowa działka znajduje się w bliskiej pod względem urbanistycznym odległości od działek sąsiednich, - naruszenie art. 6 Kpa polegające na uczynieniu za podstawę rozstrzygnięcia decyzji Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego Gminy R., podczas gdy dokument ten jako akt kierownictwa wewnętrznego nie może być podstawą do wydania żadnej decyzji administracyjnej, - sprzeczność dokonanych ustaleń polegająca na przyjęciu, że zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju jest pogłębienie zróżnicowania terenu, na którym ma być usytuowana nowa inwestycja przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż realizacja zabudowy mieszkaniowej na terenie dotychczas nie zabudowanym byłaby naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa. Podnosząc powyższe zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący wskazał, że przyjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie jest mylnym interpretowaniem zasady dobrego sąsiedztwa wbrew regułom logiki i ustalonej linii orzecznictwa i doktryny. W ocenie skarżącego wszelkie przesłanki dla zamierzonej przez niego inwestycji pod nazwą budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] zostały spełnione. Po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wyjaśnił, że wszystkie wymogi określone w tym przepisie zostały spełnione. W szczególności analizując przesłanki wskazane w pkt 1 cytowanego wyżej przepisu należy podnieść, że dla części działek położonych na północ od działki nr [...] wydano decyzje ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, natomiast dla części działek wydano decyzje zatwierdzające projekty budowlane i udzielono pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. Część działek jest już obecnie zabudowanych. Spełnienie pozostałych przesłanek wymienionych w art. 61 ust.1 nie było kwestionowane przez organy administracji. Skarżący wskazał, że zabudowa jest działka o nr [...], która położona jest w odległości 100 m od działki [...] natomiast zabudowana działka [...] znajduje się po drugiej stronie ulicy w odległości ok. 10 m. S.. J. podniósł również to, że ulica Rolnicza mająca zbliżony charakter do ulicy C. zabudowana początkowo po jednej stronie obecnie jest zabudowywana po obydwu stronach. Powołując się na liczne wyroki sądów administracyjnych skarżący wskazał, iż organy dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności interpretacji pojęcia działki sąsiedniej ograniczając zakres tego pojęcia do działek bezpośrednio przylegających do działki będącej przedmiotem analizy. Poza tym skarżący zwrócił uwagę na fakt, ze organ wydając zaskarżona decyzję oparł się na dokumencie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy R.. Organ sam zauważa, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego jednak jego ustalenia uznał za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący wskazał także na sprzeczność dokonanych ustaleń polegającą na przyjęciu, że zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju jest pogłębienie zróżnicowania terenu, na którym ma być usytuowana nowa inwestycja przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż realizacja zabudowy mieszkaniowej na terenie dotychczas nie zabudowanym byłaby naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wnosiło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, że bezspornym w sprawie jest to, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygnięcia wymaga kwestia istnienia w sąsiedztwie zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o warunkach zabudowy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie inwestycji. Orzecznictwo sądowo - administracyjne wypowiada się w jasny sposób, iż pojęcia działka sąsiednia nie można sprowadzać do pojęcia działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, winno być ono utożsamiane z najbliższym sąsiedztwem, sąsiedztwem urbanistycznym (tak NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, publ. w LEX nr 322329). W cytowanym wyroku stwierdzono, iż ratio legis art. 61 ustawy "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Przykładowo można przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.04.2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 146/09, w którym stwierdzono, że ,, Przez działki sąsiednie rozumieć należy zaś także te, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, a zatem wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, na podstawie przepisów wykonawczych do u.p.z.p., obszarze analizowanym." Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust. 2 cytowanego paragrafu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie jest to odległość 120 m. Mimo wskazanych wyżej poglądów sądów administracyjnych oraz jasności przywołanego przepisu rozporządzenia organ I instancji ponownie wąsko interpretuje pojęcie sąsiedztwa. Organ ten uznaje, że ,,nieruchomością sąsiednią w tym przypadku jest nieruchomość bezpośrednio do niej przyległa, usytuowana po południowej stronie ul. C., na której zarówno stary plan jak i studium nie dopuszczają żadnej zabudowy, zatem ustalenie warunków zabudowy na wnioskowanej działce dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie byłby kontynuacją funkcji części analizowanego terenu od ul. C. do granic miasta zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym". Z zapisu tego wynika, że organ nie tylko zwęził sąsiedztwo do działek przyległych, ale dodatkowo ograniczył je tylko do działek położonych na południe od ul. C.. Przy czym Prezydent Miasta R. uzasadniając decyzję odmowną wskazał, że na tak określonych działkach nie ma możliwości zabudowy ze względu na ustalenia poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań. Tak sformułowany zapis w uzasadnieniu decyzji oznacza, że podstawą rozstrzygnięcia organu był nieobowiązujący plan zagospodarowania oraz studium, które nie może stanowić prawnej podstawy rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy uznać, że organ dokonał błędnej wykładni art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji tę wykładnię zaakceptował, co musiało skutkować uchyleniem decyzji zaskarżonej jak i ją poprzedzającej. Na marginesie można wskazać, że organ odwoławczy nie wskazał w przekonywujący sposób powodu, dla którego zajął zupełnie inne stanowisko niż w poprzednio wydawanych decyzjach. Rozpoznając ponownie sprawę należy pamiętać, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne odpowiada wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie. Zupełnie na marginesie należy wskazać, że nie można akceptować takiej sytuacji, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odmawia wydania decyzji lokalizacyjnej powołując się na zapisy studium uchwalonego 11 lat temu. Wydaje się, że jest to czas wystarczający do uchwalenia miejscowego planu. Bezterminowe ograniczanie prawa własności min. inn. w zakresie zagospodarowania działki jedynie w oparciu o studium uwarunkowań jest praktyką niedopuszczalną. Z tych też względów, Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) w związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 3 wyroku.