IV SA/Po 266/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi N. P. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 08 lipca 2008 r. nr XL/417/V/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność przepisu § 13 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa "na terenach 2MN/U, 1MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9 MN, 10MN, 11MN"; 2. określa, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 nie może być wykonana; 3. zasądza od Rady Miasta Poznania na rzecz N. P. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej jako: "WSA") wyrokiem z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 1038/09, rozpoznając sprawę ze skargi N. P. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2008 r. nr XL/417/V/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Szczepankowo – Spławie" część B w Poznaniu stwierdził nieważność tej uchwały w części dotyczącej paragrafu 13 pkt 3 ppkt 3 w zakresie, w jakim nie obejmuje on dopuszczenia odprowadzania do szczelnych zbiorników bezodpływowych zlokalizowanych na terenie działki budowlanej nr [...] w planie oznaczonej symbolem 20 MN, oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu WSA wskazał, że podstawowym przeznaczeniem obszaru 20MN ma być zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 5 pkt 1 uchwały). Mimo to § 13 pkt 3 ppkt 3 uchwały powoduje, że działki na tym obszarze nie mogą być wykorzystywane dla celów mieszkaniowych. W tym więc zakresie plan jest wewnętrznie niespójny. Zakaz z § 13 pkt 3 ppkt 3 uchwały nie stanowi realizacji "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania" (dalej "Studium"), przyjętego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. nr XXXI/299/V/2008. W Studium nakazano restrykcyjne przestrzeganie zasady uzbrajania terenów pod zabudowę w infrastrukturę techniczną służącą ochronie środowiska równolegle z postępami budownictwa. Określono wzajemną zależność "wprowadzania kanalizacji sanitarnej" i "likwidacji zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe", co nie jest jednak tożsame z bezwarunkowym zakazem zakładania zbiorników bezodpływowych. Prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Szczepankowo – Spławie" część B w Poznaniu wskazuje, iż następstwem całkowitego zakazania odprowadzania ścieków do szamb będzie całkowite zatrzymanie procesu inwestycyjnego do czasu realizacji pełnego pokrycia siecią kanalizacji sanitarnej. Obszar, na którym znajduje się działka należąca do skarżącej, nie został ujęty w analizowanej uchwale wśród obszarów, na których dopuszcza się korzystanie z szamb bezodpływowych. Zgodnie bowiem §13 pkt 3 ppkt 3 uchwały, w zakresie sieci kanalizacyjnej ustala się odprowadzenie ścieków komunalnych docelowo do sieci kanalizacyjnej, a do czasu jej realizacji na terenach 2MN/U, 1MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN i 11MN dopuszczalne jest odprowadzenie nieczystości do szczelnych zbiorników bezodpływowych zlokalizowanych na terenie działki. Treść tego przepisu powoduje, że działki na obszarze 20 MN nie mogą być wykorzystywane zgodnie z mieszkaniowym ich przeznaczeniem. W ocenie WSA oznacza to niespójność planu w zakresie dopuszczającym mieszkaniowe wykorzystywanie terenu z przepisem regulującym sposób odprowadzenia ścieków komunalnych. Uchwała sformułowała bowiem zakaz budowy szamb bezodpływowych, nie przewidując uregulowań na okres do wybudowania na tym terenie systemu kanalizacji, co jest niezgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa – art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. U. UE. L. z 1991 r. Nr 135, poz. 40 ze zm.), art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). WSA w uzasadnieniu omawianego wyroku wskazał ponadto, że nie orzekł w kwestii wykonalności wyroku, gdyż jego intencją nie było wyeliminowanie z obrotu prawnego §13 pkt 3 ppkt 3 uchwały, a jedynie rozszerzenie zakresu przedmiotowego zaskarżonego przepisu uchwały o nieruchomość należącą do skarżącej, znajdującą się w obszarze 20MN. Podkreślił, że wynika to z zakresu kognicji określonej w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") w związku z art. 101 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g."). Od opisanego wyroku skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Poznania (dalej "Rada"), domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1, art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 147 § 1 p.p.s.a. – poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że uchwała narusza konstytucyjne zasady praworządności i proporcjonalności. W uzasadnieniu kasator podniósł, że przepis § 13 ust. 3 pkt 3 uchwały jest realizacją Studium oraz postulatów prognozy oddziaływania na środowisko. W planie założono odprowadzanie ścieków z budynków mieszkalnych wyłącznie do sieci kanalizacji sanitarnej. Odmienne twierdzenia Sądu są konsekwencją błędnego ustalenia stanu faktycznego czyli naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie ograniczył się do kontroli legalności aktu prawa miejscowego, lecz dokonał zmian merytorycznych w treści zaskarżonego planu miejscowego, co stanowi naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako "NSA") wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2435/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądził od N. P. na rzecz Rady Miasta Poznania zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu swego wyroku NSA wskazał, że uwzględnił zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. przekroczenia kompetencji sądu poprzez takie sformułowanie sentencji i uzasadnienia wyroku, które wykracza poza kontrolne kompetencje sądu administracyjnego. Podkreślił, iż z całą pewnością niedopuszczalne było, jak to stwierdzono w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, "rozszerzenie zakresu przedmiotowego zaskarżonego przepisu uchwały", gdyż sądowi administracyjnemu taka kompetencja nie przysługuje. Nadto wskazał, że redakcja wyroku w części, w której mowa o "§ 13 pkt 3 ppkt 3 uchwały", jest niezgodna z Zasadami techniki prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. Nr 100, poz. 908) – w świetle tych zasad można się jedynie domyślać, że Sąd I instancji wskazuje "§ 13 ust. 3 pkt 3 uchwały". Jednocześnie NSA podkreślił, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące pozostałych części uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zostały uwzględnione przez ten Sąd. NSA zastrzegł, że nie ma kompetencji do ustalenia czy na obszarze 20MN mogą być lokalizowane zbiorniki bezodpływowe. Jeżeli jednak Rada chce wprowadzić do planu zakaz stosowania takich zbiorników w sytuacji braku dostępu na tym obszarze do komunalnej sieci odbioru ścieków oraz braku budowy takiej sieci – to nie może równocześnie ustalać, że obszar 20MN ma pełnić w pierwszym rzędzie funkcję mieszkaniową (§ 5 ust. 1 pkt 1 planu). NSA ocenił, że Rada uchwalając plan w kształcie zakwestionowanym trafnie przez Sąd I instancji uchyla się od odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca może skorzystać z takiej formy ochrony swoich interesów prawnych, jaka przewidziana jest w art. 36 u.p.z.p. Ustalenie, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził wewnętrzną niespójność planu, przesądza, zdaniem NSA, o nietrafności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, czyli ich oddaleniu. NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że prawodawca dostrzega kolizję interesów inwestorów i środowiska naturalnego, ale próbuje znaleźć złoty środek, pogodzić te interesy ilekroć jest to możliwe, tak kształtując normy prawne, aby stanowiły one najskuteczniejszy środek do osiągnięcia założonego celu działalności prawodawczej. Skuteczność taką łączyć należy z optymalnością tychże rozwiązań, ujmowaną w perspektywie konstytucyjnie chronionych praw. NSA podkreślił, że organ administracji nie podjął w skardze kasacyjnej polemiki z analizą zawartą w wyroku Sądu I instancji i w żadnym miejscu nie przedstawił odmiennej interpretacji przepisów powołanych przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Tymczasem ani władztwo planistyczne gminy, ani niesporna konieczność ochrony zasobów wody pitnej nie uzasadnia sama przez się wprowadzania całkowitego zakazu wyposażania terenów przeznaczonych w planie na rozwój budownictwa mieszkaniowego w elementarne wyposażenie, a w szczególności – szczelne, bezodpływowe zbiorniki. Podsumowując istotę sporu w niniejszej sprawie NSA raz jeszcze podkreślił, że nie można twierdzić, że teren 20MN przeznaczony jest na budownictwo mieszkaniowe, a równocześnie zakazywać rozwiązania problemu ścieków bytowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie planu nie mogło się ostać w niezmienionym kształcie, co w istocie przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wyżej wyroku z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2435/10, który zapadł w niniejszej sprawie (dalej jako "Wyrok NSA"). Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W okolicznościach niniejszej sprawy związanie to idzie w dwojakim kierunku, gdyż dotyczy dokonanej przez NSA wykładni: a) art. 147 § 1 p.p.s.a., w świetle której poza ramy zakreślonej w tym przepisie kompetencji sądu administracyjnego wykracza takie sformułowanie sentencji rozstrzygnięcia, które "rozszerza zakres przedmiotowy zaskarżonego przepisu uchwały" na kolejne, dotychczas niewymienione w nim obszary (tu: 20MN); b) powołanych, w ślad za Sądem I instancji, w uzasadnieniu Wyroku NSA: – powszechnie obowiązujących przepisów materialnoprawnych, w oparciu o które NSA sformułował wniosek, iż "ani władztwo planistyczne gminy, ani niesporna konieczność ochrony zasobów wody pitnej nie uzasadnia sama przez się wprowadzania całkowitego zakazu wyposażania terenów przeznaczonych w planie na rozwój budownictwa mieszkaniowego w elementarne wyposażenie, a w szczególności – szczelne, bezodpływowe zbiorniki". – przepisów analizowanego planu miejscowego, na kanwie których NSA sformułował wniosek o wewnętrznej niespójności tego planu. Powyższe, w uznaniu Sądu, w pełni uzasadnia przyjęte w niniejszym wyroku rozstrzygnięcie, które mimo że wykracza swymi skutkami poza uregulowanie statusu tylko obszaru 20 MN, w obrębie którego zlokalizowana jest działka skarżącej, to jednak nadal mieści się w granicach sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., a nawet w granicach skargi, gdyż skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności całego przepisu § 13 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały. W świetle stanowiska zajętego przez NSA nie było zresztą innego sposobu "wypreparowania" wadliwego elementu regulacji planu. Alternatywą było stwierdzenie wadliwości całego kwestionowanego przepisu – o co wnioskowała skarżąca – wszakże to oznaczałoby dalej jeszcze idącą ingerencję w plan, która, w ocenie Sądu, byłaby już nadmierna i niecelowa w świetle dyrektyw płynących z zasady proporcjonalności (art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji). Należy przy tym zauważyć, że również w przypadku pozostałych działek, będących potencjalnymi "beneficjentami" niniejszego rozstrzygnięcia – a zważywszy na przedmiot skontrolowanej przez Sąd regulacji (zbiorniki bezodpływowe na działkach budowlanych) może tu chodzić zasadniczo tylko o działki położone na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową ("MN"), mieszkaniowo-usługową ("MN/U"), ewentualnie także usługową ("U") – w pełni aktualna pozostaje istota problemu, na tle którego wyniknął spór w niniejszej sprawie. W rezultacie, w uznaniu Sądu, w pełni adekwatne, mutatis mutandis, w odniesieniu do tychże działek pozostają wywody i argumentacja prawna zawarte w poprzednim wyroku WSA oraz w Wyroku NSA, a w szczególności te wskazujące: – na niedopuszczalność przeznaczania w planie działek pod zabudowę mieszkaniową (odpowiednio: zabudowę mieszkaniowo-usługową lub usługową), a równocześnie zakazywania rozwiązania problemu ścieków bytowych do czasu zaprowadzenia kanalizacji sanitarnej na danym obszarze; – że, jeżeli Rada chce wprowadzić do planu zakaz stosowania zbiorników w sytuacji braku dostępu na danym obszarze do komunalnej sieci odbioru ścieków oraz braku budowy takiej sieci – to nie może równocześnie ustalać, że dany obszar ma pełnić w pierwszym rzędzie funkcję mieszkaniową (odpowiednio: mieszkaniowo-usługową lub usługową); – że ani władztwo planistyczne gminy, ani niesporna konieczność ochrony zasobów wody pitnej nie uzasadnia sama przez się wprowadzania całkowitego zakazu wyposażania terenów przeznaczonych w planie na rozwój budownictwa mieszkaniowego (zabudowy mieszkaniowo-usługowej lub usługowej) w elementarne wyposażenie, a w szczególności w szczelne, bezodpływowe zbiorniki. O szerszej (tj. nie ograniczającej się tylko do działek w obrębie obszaru 20MN) skali problemu związanego z wadliwym unormowaniem zaskarżonego przepisu planu miejscowego świadczą – znane Sądowi z urzędu – okoliczności sprawy zawisłej przed tut. Sądem pod sygnaturą IV SA/Po 978/10 i rozstrzygniętej wyrokiem z dnia 31 marca 2011 r. W sprawie tej kwestionowane ustalenia planu uniemożliwiały bowiem skarżącym uzyskanie pozwolenia na budowę dla działki zlokalizowanej w obszarze oznaczonym w przedmiotowym planie jako "24MN". Godzi się w tym miejscu podkreślić, iż zaprezentowana w uzasadnieniu ww. wyroku wykładnia kwestionowanego przepisu § 13 ust. 3 pkt 3 planu (iż mianowicie przepis ten nie daje podstaw do wnioskowania a contrario o zakazie lokalizowania "szamb" na obszarach w tym przepisie expressis verbis nie wymienionych) - w konfrontacji z odmienną wykładnią dokonywaną w tamtej sprawie przez organy administracji, a w sprawie niniejszej przez Sądy obu instancji - wskazuje na inną jeszcze wadliwość kwestionowanego przepisu planu. Występująca w praktyce rozbieżność interpretacji świadczy mianowicie o braku jego dostatecznej precyzji (określoności), i to w stopniu naruszającym konstytucyjną zasadę prawidłowej legislacji stanowiącą komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) - co dodatkowo przemawia za zasadnością stwierdzenia nieważności tego przepisu w ustalonym przez Sąd zakresie. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Punkt 2 sentencji wyroku zawiera rozstrzygnięcie wymagane przez art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (300 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), w wysokości 240 zł.