II SA/Gd 269/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 października 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., dotyczącej wzniesienia przez A. i Z. B. obiektu budowlanego - myjni samochodowej na działce nr [...], położonej przy ul. K. w U. W dniu 7 grudnia 2010 r. T. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. We wniosku skarżąca oświadczyła, że przedmiotowa decyzja została jej doręczona w dniu 18 października 2010 r. T. K. wskazała, że ze względu na chorobę i pobyt w szpitalu nie miała możliwości złożenia odwołania w ustawowym terminie. Podała, że rodzaj schorzenia uniemożliwiał jej poruszanie się, zaś dzieci studiują poza U., a mąż jest nieobecny z powodu pracy w delegacji pod Warszawą i nie miała możliwości wyjścia z domu, konsultacji z prawnikiem oraz sporządzenia zasadnego odwołania. W ocenie odwołującej uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy. Do odwołania i wniosku załączona została kserokopia wypisu ze szpitala i zaświadczenie lekarskie. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2011 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pkt 1) odmówił T. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia 14 października 2010 r., nr [...] oraz w pkt 2) stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania przez T. K. od decyzji PINIB z dnia 14 października 2010 r., nr [...]. Powyższe postanowienie zostało wydane w oparciu o przepis art. 59 § 2 i art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył poglądy judykatury i piśmiennictwa w przedmiocie przesłanek przywrócenia terminu i pojmowania braku winy w uchybieniu terminowi. Następnie wskazał, że z akt sprawy wynika, że przesyłkę zawierającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 14 października 2010 r. doręczono T. K. w dniu 15 października 2010 r. Termin do złożenia odwołania upływał więc w dniu 29 października 2010 r., natomiast odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia zostało sporządzone w dniu 3 grudnia 2010 r. i złożone w dniu 7 grudnia 2010 r. Organ odwoławczy uznał, że w dniu sporządzenia odwołania z wnioskiem o przywrócenie terminu, ustąpiły przyczyny uniemożliwiające jego napisanie i stwierdził, że powyższy wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie (art. 58 §1 k.p.a.) i dopełniono czynności, dla której ten termin został określony (dołączono odwołanie). Zatem spełnione zostały dwie pierwsze przesłanki warunkujące przywrócenie terminu. Odnosząc się do kwestii uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony, organ odwoławczy stwierdził, że jako dowód na brak możliwości złożenia odwołania w ustawowym terminie strona przedłożyła kartę informacyjną z leczenia szpitalnego, które jako datę przyjęcia podaje 20 października 2010 r., a datę wypisania 21 października 2010 r., a w epikryzie zawiera stwierdzenie: "Przyjęto celem leczenia operacyjnego żylaków kończyny dolnej lewej. Przebieg niepowikłany. Wypisana do domu w stanie ogólnym dobrym, bez dolegliwości." oraz zaświadczenie lekarskie wystawione przez chirurga W. S. z Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Poradni Chirurgii Ogólnej w U. wystawione w dniu 29 listopada 2010 r., że stwierdzeniem, że pacjentka leczona w tut. Poradni od kwietnia 2009 do chwili obecnej z powodu schorzenia kończyn dolnych. Operowana z tego powodu w październiku 2010". Analizując przedłożone zaświadczenia o odbytej chorobie organ odwoławczy uznał, że są dowodem niewystarczającym by uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Organ podał, że decyzja pierwszoinstancyjna z dnia 14 października 2010 r. doręczona została stronie w dniu 15 października 2010 r. Jednodniowa hospitalizacja związana z trwającym od kwietnia 2010 r. leczeniem, nie była zdarzeniem nagłym, a miała charakter planowany i była elementem trwającej do dnia 29 listopada 2010 r. terapii. T. K. mogła zatem złożyć odwołanie w terminie ustawowym przed planowanym wcześniej zabiegiem operacyjnym, jak i po zabiegu. Mogła zrobić to osobiście, przy pomocy członków rodziny lub poprzez pełnomocnika. Ponieważ przywrócenie terminu dopuszczalne jest jedynie wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, w ocenie organu odwoławczego, T. K. nie uwiarygodniła staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. Zdaniem organu nie zostały spełnione wszystkie trzy przesłanki zawarte w art. 58 k.p.a. i w konsekwencji organ odmówił przywrócenia terminu. Zaś z racji ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie przywrócenia terminu organ orzekł także o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie wywiodła T. K., reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego, domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Przedmiotowemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów art. 58, art. 7 i 8 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podniosła, że organ nie miał podstaw, bez dodatkowych ustaleń i wyjaśnień powodów uchybienia terminowi, do jednoznacznego przyjęcia, iż nie wykazała ona należytej staranności. W ocenie skarżącej, organ nie dokonał własnych ustaleń, które mogłyby przemawiać za twierdzeniem, iż po stronie skarżącej nie zaistniały okoliczności warunkujące brak winy w uchybieniu terminowi. Stwierdzenie istnienia bądź nie istnienia tych okoliczności powinno nastąpić w toku postępowania wyjaśniającego. Ponadto podkreślono, że strona nie ma obowiązku wykazać, a jedynie uprawdopodobnić brak winy. Zarzucono, że organ odwoławczy całkowicie pominął fakt, że skarżąca znajdowała się w trudnej sytuacji osobistej spowodowanej chorobą oraz sytuacją rodzinną. Zaświadczenie lekarskie informuje jedynie o leczeniu skarżącej z powodu schorzeń kończyn dolnych od kwietnia 2009 r. Tymczasem skarżąca cierpiała na zakrzepicę, która uniemożliwiała jej poruszanie się. Zaleczenie zakrzepicy pozwoliło dopiero na przeprowadzenie operacji, o której świadczy załączona karta leczenia szpitalnego. Ponadto skarżąca podniosła, że z powodu charakteru pracy męża oraz pobytu dzieci na studiach nie miała możliwości skorzystania z pomocy tych osób, by dopełnić czynności procesowej. W tej sytuacji skarżąca prezentuje stanowisko, że uprawdopodobniła brak swojej winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. W podsumowaniu skarżąca zacytowała stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA gdzie wskazano, że "organ odwoławczy rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, powinien także uwzględnić skutki wywołane uzyskaniem przez decyzję cech ostateczności, zwłaszcza wówczas, gdy decyzja dotyczy stron o spornych interesach. Mogą wówczas zaistnieć przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa" (wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 13.02.1996r. sygn. akt SA/Wr 1510/96, Lex nr 26719). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie, skarżąca T. K. kwestionowała postanowienie z dnia 10 stycznia 2011 r., nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym odmówiono jej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2010 r., nr [...], a także stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 58 k.p.a. - stronie, która uchybiła terminowi do dokonania czynności procesowej, przysługuje prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Z unormowania tego wynika, iż strona jest obowiązana uprawdopodobnić okoliczności związane z przyczyną uchybienia terminu oraz okresem trwania tej przyczyny. Strona winna zatem uprawdopodobnić fakt wystąpienia przyczyny uchybienia terminu, okoliczność daty zaistnienia przyczyny uchybienia terminu, jak i daty ustania przyczyny uchybienia terminu. Określając uprawdopodobnienie należy stwierdzić, że prowadzi ono do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce, a zakres uprawdopodobnienia obejmuje zdarzenie, które spowodowało brak winy po stronie zainteresowanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 446/08, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Data ustania przyczyny uchybienia zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. stanowi bowiem początek biegu siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku. Wymóg uprawdopodobnienia tych okoliczności oznacza obowiązek ich wykazania, w sposób uzasadniający przypuszczenie, że okoliczności te w rzeczywistości zaistniały, a twierdzenia strony polegają na prawdzie. Uprawdopodobnienie nie wymaga zachowania przepisów o postępowaniu dowodowym, z reguły nie może ono jednak ograniczać się do samych twierdzeń strony. Na wstępie rozważań, należy podnieść, że w pkt 2 zaskarżonego postanowienia organ administracji stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania. W myśl przepisów k.p.a. złożenie odwołania zobowiązuje organ odwoławczy do zbadania w pierwszej kolejności, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawnioną do tego stronę z zachowaniem ustawowego terminu. W razie stwierdzenia uchybienia do wniesienia odwołania organ powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie skarżąca wraz z odwołaniem złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, co obligowało organ do rozpatrzenia w pierwszej kolejności tegoż wniosku, gdyż w przypadku przywrócenia terminu doszłoby do rozpatrzenia odwołania. Jednak organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem - w pkt 1 rozstrzygnął negatywnie w kwestii przywrócenia terminu. W tej też sytuacji, organ winien ograniczyć się do wymienionego rozstrzygnięcia, a nie dodatkowo orzekać o stwierdzeniu uchybienia terminu. Niewątpliwe, rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 postanowienia - w sytuacji, gdy w pkt 1 postanowienia odmówiono przywrócenia terminu do złożenia odwołania - było zbędne. Jak przyjęto w orzecznictwie sądowym odmowa przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego wyłącza potrzebę wydania odrębnego rozstrzygnięcia stwierdzającego uchybienie do wniesienia tegoż środka zaskarżenia, skoro już samo rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego, wskazuje że strona wniosła środek odwoławczy z uchybieniem terminu. Odmowa przywrócenia terminu oznacza, że termin został uchybiony, co wyłącza możliwość orzekania w tym przedmiocie na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1490/07 - ONSA i WSA 2009 r., nr 3, poz. 55 i z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I GSK 1221/06 - lex 338645). Podstawa określona w art. 134 k.p.a. do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania istniałaby tylko w sytuacji, gdyby skarżąca nie złożyła jednocześnie wniosku o przywrócenie tego terminu. Przechodząc do dalszych rozważań, to po pierwsze - nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakoby w niniejszej sprawie nastąpiło uprawdopodobnienie daty ustania przyczyny uchybienia terminu. Co prawda organ przyjął, że jest to dzień sporządzenia odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, tj. dzień 3 grudnia 2010 r. ("w dniu sporządzenia odwołania z wnioskiem o przywrócenie terminu ustąpiły przyczyny jego napisania"). Jednak nie można uznać tego stanowiska za prawidłowe, gdyż to sam organ założył, że w tej dacie ustała (musiała ustać) przyczyna uchybienia, nie czyniąc jednak w tej mierze żadnych ustaleń. Okoliczność ta jednak wymaga niewątpliwie wyjaśnienia. Zachowanie bowiem tego terminu ustawowego, pomiędzy ustaniem przyczyny, a złożeniem wniosku o przywrócenie terminu, warunkuje samą możliwość skutecznego złożenia wniosku, a dopiero potem możliwość badania dalszej przesłanki, jaką jest braku winy po stronie wnioskującej. Po drugie - w złożonym wniosku o przywrócenie terminu skarżąca powołała się nie tylko na chorobę i związany z nią pobyt w szpitalu, ale wskazała również na inne okoliczności, a mianowicie: rodzaj schorzenia (które ogranicza jej poruszanie się) oraz nieobecność osób bliskich (dzieci studiują poza Ustką, mąż z powodu pracy jest w delegacji pod Warszawą). W takiej też sytuacji, organ nie mógł uznać bez dodatkowych wyjaśnień i ustaleń, że pomimo choroby skarżąca mogła dokonać czynności - "osobiście, przy pomocy rodziny". Bezpodstawnym bowiem było w takich okolicznościach wskazywanie przez organ, że skarżąca mogła złożyć odwołanie w terminie przy pomocy członków rodziny. Skarżąca przecież jednoznacznie wskazała, że osoby z jej najbliższej rodziny - dzieci i mąż, przebywają poza miejscem ich zamieszkania. Niewątpliwe też schorzenie kończyn dolnych, na które cierpi skarżąca powoduje ograniczenia w samodzielnym poruszaniu się. Twierdzenie w tej sytuacji, że skarżąca mogła wyręczyć się osobą pełnomocnika, nie może zasługiwać również na aprobatę. Ponadto ustanowienie pełnomocnika jest wyrazem woli strony, a strona ma pełne prawo do działania w sprawie osobiście. Podsumowując należy stwierdzić, że w takiej sytuacji organ, do którego skierowano wniosek winien był uwzględnić charakter dokonywanej czynności oraz zasady wyrażone w art. 7 i 9 k.p.a. Przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej. W niniejszej sprawie czynnością tą jest złożenie odwołania od decyzji z dnia 14 października 2010 r., nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zatem organ administracji zobowiązany jest działać zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przede wszystkim organ odwoławczy wbrew treści przepisu art. 7 k.p.a. nie zażądał od skarżącej szczegółowych wyjaśnień, dotyczących rzeczywistej daty ustania przyczyny uchybienia, co ma istotne znaczenie dla oceny zachowania terminu do złożenia wniosku przewidzianego w art. 58 § 2 k.p.a. Nadto wbrew treści art. 9 k.p.a. organ nie pouczył skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na rozpatrzenie jej wniosku, w tym o obowiązku uprawdopodobnienia okoliczności stanowiących podstawę wniosku oraz możliwych sposobach spełnienia tego wymogu, i nie zakreślił jej terminu na spełnienie tego obowiązku. Odnosi się to zwłaszcza do twierdzeń skarżącej podniesionych we wniosku o niemożności skorzystania z pomocy członków rodziny - męża i dzieci, przebywających poza U. To naruszenie przepisów postępowania niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca sporządzając i wnosząc odwołanie działała bez pełnomocnika. W przypadku otrzymania stosownego pouczenia, skarżąca mogła bowiem uprawdopodobnić istnienie innych okoliczności podniesionych we wniosku, a tym samym istnienie przesłanek z art. 58 k.p.a. Tym bardziej, że jedna z przyczyn uchybienia terminu (choroba i zabieg operacyjny) zostały przez skarżącą we wniosku poparte odpowiednimi dokumentami, a do wniesionej skargi skarżąca załączyła również dowody na poparcie swoich twierdzeń o nieobecności męża i dzieci w miejscu zamieszkania. Reasumując należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie przez organ odnośnie przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, które przy orzekaniu należało wziąć pod uwagę. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. W tym też zakresie należało też podzielić zarzuty wniesionej skargi, zwłaszcza co do istnienia po stronie organu obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto zaskarżone postanowienie było wadliwe z powodu zbędnego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (do czego Sąd się odniósł wcześniej). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a zwłaszcza wyjaśnić okoliczności, dotyczące daty ustania przyczyny uchybienia terminu oraz możliwości dokonania czynności przez skarżącą przy pomocy członków rodziny (męża i dzieci). Następnie organ ponownie rozważy całokształt okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zaprezentowanego przez Sąd stanowiska. Należy też dodać, że zgodnie z poglądami orzecznictwa sądowoadministarcyjnego okoliczność, że przeszkoda nie obejmowała całego okresu, w którym stronna mogła dokonać skutecznie czynności, nie przesądza automatycznie o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Fakt, iż strona mogła wcześniej dokonać czynności, lecz zwlekała z tym do ostatniego dnia ustawowego terminu, w którym zaistniała przeszkoda do dokonania tej czynności, nie może stanowić podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku z art. 58 k.p.a. - tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2008 r., II OSK 472/07, lex 466156. Na tym tle, organ ponownie dokona oceny przesłanek z przepisu art. 58 k.p.a. i w konsekwencji wyda stosowne postanowienie, zawierające uzasadnienie zgodne z przepisem art. 107 ( 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni wskazane wyżej wytyczne odnośnie dalszego toku postępowania. Stosownie bowiem do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o zwrocie kosztów postępowania.