II OSK 839/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1574/09 w sprawie ze skargi [...] z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru instalacji nośnika reklamowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. zasądza od [...] z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1574/09, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru instalacji nośnika reklamowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia spółki [...] zamiaru zainstalowania nośnika reklamowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Warszawie. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe zgłoszenie dotyczy budowy nośnika reklamowego o znacznej wysokości ok. 8 m, trwale związanego z gruntem, (fundament 2,40 x 3,60 x 0,40 m), a z opisu technicznego wynika, że prace budowlane będą polegały na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, nie zaś tylko jego instalacji czy remontu. To powoduje, iż nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego dotyczący instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach. Organ odwołał się też do stanowiska prezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny a odwołującego się do art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, wyjaśniającego pojęcie "instalowania" a także podkreślającego aktualny stan techniki, który pozwala na różnorodny sposób wykonania fundamentu przy czym najistotniejsze jest, aby konstrukcja z fundamentem była na tyle trwała, aby uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez siły przyrody. Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., domagając się jej uchylenia wraz z decyzją poprzedzającą. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa budowlanego art. 29 ust. 2 pkt 6 a także art. 3 pkt 3 poprzez ich błędną wykładnię a także naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 i 7 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa. W obszernym opracowaniu skarżący przeprowadził analizę pojęć budowli, trwałego związania z gruntem, urządzenia reklamowego, instalowania i budowy i zarzucił organowi nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, a jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W ocenie skarżącego organy obu instancji nie przeprowadziły w ogóle postępowania dowodowego i oparły się wyłącznie na dokumentach dołączonych do zgłoszenia bez przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Organy założyły, że zakwalifikowanie nośnika reklamowego jako budowli automatycznie powoduje przejście reżimu budowlanego ze zgłoszenia na wymóg pozwolenia budowlanego. Z punktu widzenia wskazanych przepisów obojętna jest okoliczność czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, zaś stanowisko przeciwne nie ma poparcia w obowiązujących przepisach. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy instalacji wszystkich urządzeń reklamowych. Co do przedmiotowego zgłoszenia skarżąca spółka zwróciła uwagę, iż jest to obiekt nietrwale związany z gruntem, który może być w każdej chwili rozmontowany i zmontowany w innym miejscu, zaś zgłoszenie dotyczyło właśnie instalacji urządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1574/09, wskazał, że z analizy przedłożonego projektu wynika, że przedstawia on projektowane urządzenie jako mogące być ustawione na gruntach mineralnych zaliczanych do budowlanych, bądź też na gruntach nasypowych, ale z koniecznością ich mechanicznego zagęszczenia. W projekcie wskazane też jest, że ostateczną decyzję podejmie projektant wykonujący akceptację projektu powtarzalnego dla konkretnej lokalizacji. Sąd podniósł, że kluczowym zagadnieniem jest to, czy zgłoszone roboty stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 207/03 poz. 2016), czy też stanowią "budowlę" w rozumieniu przepisów tej ustawy, objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiane w licznych orzeczeniach, że jeżeli do budowli z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego zalicza się wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, a budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami jest w myśl art. 3 ust. 1 b prawa budowlanego obiektem budowlanym, to w konsekwencji stwierdzić należy, iż urządzenie reklamowe wolno stojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany. Z kolei pojęcie instalowania bliskoznaczne pojęciu montowania (składanie, zespolenie części lub zespołów w dalszy wyrób) odnosi się do pewnego sposobu, rodzaju działania w wyniku którego powstaje nowy twór. Jeżeli więc w wyniku instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe, to zakres prac będzie wynikał ze ściśle zindywidualizowanych sytuacji kreujących wielkość tego urządzenia jak i miejsca jego posadowienia (inne prace będą wykonywane przy realizacji urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów a inne o wadze kilku ton, podobnie przy wysokości 1 m i wysokości kilkunastu metrów). Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego czy może to być obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też nie trwale związany z gruntem czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08). Zważywszy, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego jest normą szczególną względem art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie czy planowane prace ujęte w zgłoszeniu nie mieszczą się w zakresie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Analiza przedmiotowego projektu nie pozwala ustalić czy dotyczyć on będzie robót budowlanych związanych z budową, czy też instalowania, bowiem jest to projekt powtarzalny nie wskazujący na jakim gruncie będzie posadowione to konkretne urządzenie, ani nie określający dokładnie sposobu posadowienia nośnika w ściśle oznaczonym miejscu, a zatem zgłoszenie dokonane przez inwestora nie zostało ściśle zindywidualizowane (brak przystosowania projektu do konkretnej lokalizacji). Oceniając powyższe zgłoszenie organ nie zażądał od strony wyjaśnień i ewentualnych dokumentów, które umożliwiłyby pełną ocenę, a tym samym nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, naruszając tym samym zapis art. 7 i 77 § 1 kpa w związku z art. 138 § 1 kpa co mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia i stanowi podstawę uchylenia decyzji organu odwoławczego w świetle art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 dalej zwanej "p.p.s.a."). Wojewoda Mazowiecki w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji, ewentualnie uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono błędną wykładnię art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że budowa wolnostojącej tablicy reklamowej może być realizowana poprzez instalację. Ponadto zarzucono naruszenie: - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a wyłącznie na treści decyzji będących przedmiotem skargi; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie decyzji Wojewody Mazowieckiego jako nieodpowiadającej przepisom postępowania administracyjnego; - art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, w jaki sposób Wojewoda Mazowiecki naruszył przepisy postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego. W ocenie Wojewody w trakcie postępowania został ustalony rzeczywisty stan faktyczny między innymi poprzez dokładne wskazanie, iż zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem przewiduje realizację nośnika reklamowego o znacznej wysokości ok. 8,0 m., trwale związanego z gruntem. Podniósł ponadto, że obowiązek organu do wyjaśnienia okoliczności sprawy, o którym mowa w art. 7 i 77 k.p.a. nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Dokonana w przedmiotowej sprawie przez organ analiza wykazała, że przedmiotem zgłoszenia jest budowa wolnostojącego, trwale związanego z gruntem nośnika reklamowego na fundamencie, a nie instalacja samego nośnika. Z akt sprawy wynikało, że przedmiotowe urządzenie reklamowe składa się ze ściśle określonych elementów, których wymiary i sposób posadowienia były organowi znane, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji administracyjnej. Znaczne wymiary oraz obecność fundamentu uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem. Z racji tego, dokonana przez organ taka kwalifikacja, pociągała za sobą obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenie na budowę. Dla oceny określonego stanu faktycznego Wojewoda Mazowiecki nie musiał dysponować dodatkowym (bliżej nie określonym przez Sąd I inst.) materiałem dowodowym. Ustalenia poczynione przez organ oparte były na całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wywiedziana w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zagadnieniem spornym wymagającym rozstrzygnięcia stała się bowiem kwalifikacja objętego zgłoszeniem nośnika reklamowego, o wymiarach powierzchni reklamowej 3 m x 6 m, wysokości ok. 8 m, posadowionego na stopie fundamentalnej o wymiarach 2,40 x 3,60 x 0,40 m. Organ architektoniczno – budowlany wnosząc sprzeciw od zgłoszenia przyjął, że proponowana do realizacji tablica reklamowa stanowi wolnostojący trwale związany z gruntem obiekt w pełni samodzielny i niepowiązany technicznie z innym obiektem budowlanym. Wielkość, jego masa całkowita, jak i sposób osadzenia na gruncie świadczą o tym, że zgłoszona inwestycja jest budowlą wymienioną w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagającą pozwolenia na budowę. Natomiast według stanowiska inwestora, planowane roboty budowlane, polegają na instalacji urządzenia reklamowego, obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem i w każdym czasie może być rozmontowany i zamontowany w innym miejscu, zatem wymaga wyłącznie zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne uznał za trafne – co do zasady – stanowisko organów orzekających w sprawie, że wolno stojące urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem zalicza się do budowli z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami stosownie do art. 3 ust. 1 b Prawa budowlanego jest obiektem budowlanym. Tak więc, urządzenie reklamowe wolno stojące trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany, na posadowienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd I instancji uznał jednak, że analiza przedstawionego przez inwestora projektu urządzenia reklamowego nie pozwala na ustalenie czy dotyczy on robót budowlanych czy instalowania, gdyż przedstawiony do realizacji projekt, jest projektem powtarzalnym i nie wynika z niego na jakim gruncie (mineralnym czy nasypowym) będzie posadowiony. Innymi słowy, Sąd I instancji uzależnił ocenę czy realizacja przedmiotowej inwestycji wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) czy tylko zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego), od zindywidualizowania projektu, a przede wszystkim od ustalenia na jakim gruncie będzie ten projekt realizowany. Niezasadnie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wskazał na konieczność wyjaśnienia na jakim gruncie będzie posadowione przedmiotowe urządzenie reklamowe, uznając, że od tego zależy, czy obiekt ma być budowany, czy też instalowany. Mieć trzeba bowiem na uwadze, że przepisy ustawy Prawo budowlane kwestie urządzeń reklamowych regulują w art. 3 pkt 3 i w art. 29 ust. 2 pkt 6. W świetle powyższych przepisów można wyróżnić dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawo budowlane "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy. Do drugiej grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, dokonanie zgłoszeń właściwemu organowi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 3 września 2009r., sygn. akt II OSK 1931/08, zgodnie z którym użycie zwrotu "instalacja" w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 Prawa budowlanego wskazuje, iż odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych. Kwalifikacja prawna tego z jakim rodzajem (typem urządzeń reklamowych mamy do czynienia w danej sprawie, należy do organu architektoniczno – budowlanego, który jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę, jak i do wniesienia sprzeciwu. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma więc wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z faktu, że przedmiotowe urządzenie ma charakter rozbieralny i składa się z typowych elementów składowych montowanych ze sobą w jedną całość, nie wynika jeszcze, iż niniejszy obiekt jest urządzeniem reklamowym, do którego odnosi się art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Należy mieć na względzie, że żaden z przepisów ustawy Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikacji obiektów od metody, techniki i technologii jego wykonania, czy od tego, że w każdej chwili może być rozmontowany i przeniesiony w inne miejsce. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są : wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Tymczasem Sąd I instancji, zamiast rozważenia czy prawidłowe są ustalenia organów orzekających w sprawie, że przedmiotowe urządzenie reklamowe ze względu na jego konstrukcję, wielkość i sposób połączenia z gruntem stanowi obiekt budowlany na realizację którego wymagane jest pozwolenie na budowę, zajął się kwestią uboczną tj. okolicznością rodzaju gruntu na którym obiekt ten ma być posadowiony, jako przesłanką wymagającą zindywidualizowania, której nie ustalenie czyni niemożliwą skuteczną kontrolę zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów usprawiedliwione okazały się zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji opierając się bowiem na niewłaściwej interpretacji omówionych wyżej przepisów Prawa budowlanego, w konsekwencji niezasadnie przyjął, że zaistniała podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpoznania sprawy. Tymczasem w świetle uwag przedstawionych wyżej należało uznać, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do oceny w zakresie kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze przedstawione powyżej stanowisko prawne. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparte zostało o przepis art. 203 pkt 2 powyższej ustawy.