III SA/Kr 187/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. D., M. D., M. D., J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 grudnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 132, poz. 889, zwanym dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza Miasta - decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 7, art. 77, art. 104, art. 107 k.p.a. i art. 6 pkt. 14 i 16, art. 18 ust. 1 pkt. 6, art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 104 ustawy o pomocy społecznej § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r. – odmówił udzielenia pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w związku ze szkodami powstałymi w gospodarstwie rolnym w wyniku powodzi, obsunięcia się ziemi lub huraganu w 2010 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 20 września 2010 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek M. D. o przyznanie zasiłku celowego dla rodziny rolniczej w związku z powodzią, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010 r. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że wnioskodawca jest w posiadaniu gospodarstwa rolnego o wielkości poniżej 5 ha i nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników (ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników)), objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Nie potwierdził opłacania składki na ubezpieczenie społeczne w "KRUS". Natomiast osoba wskazana jako ubezpieczona w "KRUS", tj. J. D., jest ubezpieczony jako rolnik, jednak zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, nie jest on członkiem rodziny, ze względu na inny adres zamieszkania oraz prowadzenie odrębnego gospodarstwa domowego w stosunku do wnioskodawcy. Na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną do tego celu przez Wojewodę ustalono, że szkody w gospodarstwie rolnym spowodowane przez obsunięcie się ziemi wynoszą średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z lat poprzednich. Zaznaczono także, że przed dniem powstania szkód nie została zawarta umowa ubezpieczenia upraw rolnych lub zwierząt gospodarskich. M. D. oświadczył, że w związku z powodzią nie otrzymał pomocy na podstawie odrębnych przepisów ani odszkodowania z tytułu ubezpieczenia upraw, zwierząt i budynków zwianych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Organ I instancji wskazał następnie, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r. pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Tymczasem M. D. posiada gospodarstwo rolne, ale nie jest ubezpieczony w "KRUS". Z kolei J. D., który jest ubezpieczony w "KRUS" nie jest członkiem rodziny wnioskodawcy, w świetle definicji zawartej w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. D., J. D., M. D. i M. D. A. D. i M. D. domagali się ponownego rozpatrzenia wniosku z dnia 26 października 2010 r. dotyczącego podwyższenia wnioskowanego areału gospodarstwa, a w konsekwencji podwyższenia do 2 000 zł przyznanego zasiłku celowego w związku z powodzią. Wskazali na załączony do wniosku protokół oszacowania strat wystawiony na M. D., obejmujący grunty J. i M. D. oraz nakazy płatnicze podatku rolnego na te grunty. A. i M. D. wskazali, że ich wnioski były składane w dniu 20 i 22 września 2010 r. Załącznik dotyczący strat w gospodarstwach na gruntach rolnych M. D. i J. D. został zawarty w protokole oszacowania strat M. D. z dnia 6 lipca 2010 r., co potwierdzają umowy dzierżawy gruntów J. i M. D. będące załącznikiem do protokołu, określające grunty objęte oszacowaniem strat. Skarżący zarzucili, że organ I instancji pominął w wydanych decyzjach fakt wspólnego prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego i gospodarstwa domowego przez A., J., M. i M. D., w skład którego wchodzą grunty wraz z całą niezbędną infrastrukturą techniczną darowane im przez rodziców. A. i M. D. oprócz tego dzierżawią grunty rolne od obcych osób. M. D. potwierdził, że zgodnie ze stosownymi umowami zgłosił do oszacowania strat grunty J. i M. D. gdyż takie były wymogi dotyczące płatności bezpośrednich i nie ma nic przeciwko ujęciu tych gruntów we wniosku swojego brata A. D. dotyczącym przyznania zasiłku celowego w związku z powodzią. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazało na regulację art. 2 ust. 1 oraz art. 40 ustawy o pomocy społecznej, oraz na rozporządzenie Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r. określające szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że wymienione w § 2 wskazanego rozporządzenia warunki, których spełnienie umożliwia przyznanie pomocy społecznej muszą zostać spełnione łącznie, a także, że przesłanki te muszą występować w chwili wydawania decyzji w sprawie przyznawania pomocy. Organ odwoławczy wskazał na definicję pojęcia rolnika oraz domownika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętego ubezpieczeniem społecznym rolników i zaznaczył, że warunkiem niezbędnym do przyznania przedmiotowej pomocy jest m.in. to, aby co najmniej jedna osoba w rodzinie rolniczej była rolnikiem. Niewypełnienie tego warunku implikuje, bowiem wprost niemożność przyznania świadczenia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej użyte w ustawie określenia - rodzina oznaczają osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zatem jeżeli w rodzinie, którą dotknęła powódź nie ma, co najmniej jednego rolnika w rozumieniu w/w przepisów, to pomoc społeczna nie przysługuje. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że żaden z członków rodziny M. D. nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik. Z kolei J. D. jest rolnikiem w rozumieniu przepisów w/w ustawy, jednakże prowadzi on odrębne gospodarstwo domowe, nie zamieszkując razem z wnioskodawcą, co potwierdzono w złożonym w dniu 20 października 2010 r. oświadczeniu. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego 10 grudnia 2010 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli A. D., M. D., M. D., J. D. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzające ją decyzji organu I instancji i przekazanie tych spraw do ponownego rozpatrzenia mającego na celu ujęcie gruntów należących do J. D. i M. D. do przyznania zasiłku celowego w związku z powodzią, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010 r. A. D. wystąpił o powiększenie określonej i zadeklarowanej we wniosku powierzchni jego gospodarstwa o 0,50 ha gruntów, stanowiących część jego gospodarstwa, które nie były wcześniej podawane ze względu na nieprecyzyjne informacje z Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie podawania powierzchni gospodarstwa do omawianego programu. A. D. podał w tym wniosku tylko grunty zgłoszone do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do systemu płatności bezpośrednich, natomiast jego gospodarstwo składa się dodatkowo z gruntów nie spełniających kryterium wielkościowego działek rolnych, jakie są wymagane w systemie dopłat bezpośrednich stąd powstała różnica. Skarżący zarzucili pominięcie i zignorowanie praw J. D. i M. D. do uzyskania wspomnianego zasiłku. Uważają, że organy administracji nie uwzględniły zasadniczej kwestii, iż A. D. i M. D. jedynie reprezentowali J. D. i M. D. w zakresie dotyczącym ich gruntów, o czym byli informowani pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej podczas toczących się obydwu postępowań w tej sprawie. Wnioskodawcami w obydwu powyższych sprawach oprócz A. D. i M. D. było również ich rodzeństwo J. D. i M. D., którzy z winy organu I instancji nie zostali ujęci na wniosku jako wnioskodawcy, czego wyrazem są bezpodstawne stwierdzenia w pismach organu I instancji jakoby J. D. i M. D. mieli bezpodstawnie nabyć prawo do tego zasiłku oraz, że ponoć ich grunty nie były objęte operatami szacunkowymi zgłoszonym w niniejszych postępowaniach przez A. D. i M. D., a dotyczących strat w związku z powodzą, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej podniesionych. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają, bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. normuje rozporządzenie Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132 poz. 889). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia pomoc jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W myśl § 4 rozporządzenia pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w § 2 pkt 1. We wniosku tym, jak wynika ze wzoru, stanowiącego załącznik do wskazanego rozporządzenia, osoba zainteresowana zobowiązana jest między innymi do wskazania, że jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o określonej powierzchni użytków rolnych, w tym upraw o określonej powierzchni, czy też, że prowadzi dział specjalny produkcji rolnej. Analiza akt administracyjnych tej sprawy, w tym zalegających w nich dokumentów w postaci wniosku M. D. z 20 września 2009 r., protokołu oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym wraz załącznikami, decyzji w sprawie podatku rolnego, umów dzierżawy, umowy darowizny w formie aktu notarialnego i innych dokumentów, nie usuwa wątpliwości w kontekście okoliczności podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze, dotyczących ujęcia przy rozpatrywaniu wniosku M. D. także gruntów należących do J. D. i M. D., .czy wnioskodawca jest i w zakresie, jakiego areału, posiadaczem gospodarstwa rolnego, w którym powstały szkody w wyniku powodzi w 2010 r. Z treści odwołania od decyzji organu I instancji, jak i z wyjaśnień pełnomocnika – A. D. - brata skarżącego M. D. i zarazem wnioskodawcy w tej sprawie, wynika, że: " grunty, które zostały zgłoszone przez M. D. obejmowały działki, które on użytkował oraz działki, których nie użytkował, a " (...) tylko zgłaszał"." Zawarte we wskazanym rozporządzeniu Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r. szczególne uregulowania materialno – procesowe nie zwalniały organów orzekających od postanowień artykułów 7 i 77 § 1 k.p.a., nakazujących organom administracji publicznej ustalić wszystkie istotne dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. Zaznaczyć przy tym należy, że chodzi tu o instytucję posiadania znaną prawu cywilnemu, nie ograniczającą się tylko i wyłącznie do władztwa opartego na tytule prawnym. Jako posiadanie może być, bowiem uznane także posiadanie zależne, np. najem, dzierżawa, użyczenie. Trzeba mieć jednak na uwadze, że warunku z art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie spełnia tylko dzierżyciel, gdyż nie działa on na własny rachunek (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 318/11). Jednoznacznego ustalenia wymagała, zatem w tej sprawie kwestia, czy przypadkiem części działek tego samego gospodarstwa rolnego nie zostały objęte dwoma odrębnymi wnioskami w dwóch odrębnych, lecz przedmiotowo tożsamych sprawach administracyjnych, zwłaszcza, że w jednej ze spraw wniosek uwzględniono i przyznano pomoc, a w niniejszej odmówiono z powodu tego, że wnioskodawca nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Niezgodnym z zasadą praworządności byłoby, gdyby okazałoby się, że poszczególni członkowie rodziny występując z odrębnymi wnioskami o przyznanie pomocy wskutek szkód powodziowych, określając niezgodnie z rzeczywistym stanem, że są posiadaczami de facto części działek jednego gospodarstwa rolnego. Nie należy, bowiem zapominać, że pomoc na podstawie wskazanego rozporządzenia jest udzielana jednorazowo (§ 3, zdanie pierwsze rozporządzenia). Ponadto, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwróciło uwagi na kwestie związane z treścią rozstrzygnięcia organu I instancji oraz z dopuszczalnością wniesienia odwołania przez wszystkich podpisanych pod odwołaniem od decyzji organu I instancji. Bezsprzecznym jest, że miarodajne jest rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu, jako władczy objaw jego woli. Nie mogło być, więc uznane za prawidłowe takie, które odmawia pomocy nieokreślonej w jego treści osobie. Z art. 107 § 1 k.p.a. wynika jasno, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Brak jednoznacznego oznaczenia podmiotu, któremu odmówiono przyznania świadczenia nie jest wypełnieniem obowiązku wskazania adresata aktu (por. mi.in. wyrok WSA w Poznaniu z 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 512/09, publik. w LEX nr 551019). Zdaniem Sądu wskazanie adresata decyzji będące jednym z czterech głównych składników decyzji nie może być określane jako dopisek imienia i nazwiska oraz miejsca zamieszkania przed tytułem aktu administracyjnego, a brak jego w rozstrzygnięciu decyzji. Istotne jest, bowiem oznaczenie w decyzji strony, która nabywa, bądź nie nabywa, jak w tym przypadku, określone prawo lub obowiązki (por. wyrok NSA w Warszawie z 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 73/08, publik w LEX nr 472217). Kolegium nie zbadało również, czy wszystkie osoby podpisane pod odwołaniem mają interes prawny w niniejszej sprawie i w kwestionowaniu decyzji organu I instancji. Bez wyjaśnienia i rozstrzygnięcia tych aspektów rozpatrzenie odwołania i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji uznać należało za wadliwe i naruszające przepisy postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze dostrzeżone z urzędu uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak sentencji wyroku.