II OSK 2324/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 322/11 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w N. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. budowie drogi ekspresowej S11 Zachodnia Obwodnica Poznania na odcinku Złotkowo – autostrada A-2 węzeł "Głuchowo" w zakresie przebudowy fragmentów linii napowietrznych wysokiego napięcia kolidujących z budową Zachodniej obwodnicy miasta Poznania w ciągu drogi S11, w tym linii 220kV relacji Plewiska – Piła Krzewina (pikietaż drogi 14+000). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania D.B., uchylił zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja została błędnie zakwalifikowana, gdyż w istocie polega na przebudowie istniejącej linii elektroenergetycznej i powinna zostać zakwalifikowana jako budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wynoszącym nie mniej niż 220 kV o długości nie mniejszej niż 15 km. Podkreślił, że zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o raporty o oddziaływaniu na środowisko, na podstawie których nie można w sposób jednoznaczny przyjąć zasięgów oddziaływania pola elektromagnetycznego pod wszystkimi przęsłami linii. Ponadto raporty te nie zawierały inwentaryzacji przyrodniczej (w tym gatunków chronionych), co w efekcie uniemożliwiło rzetelną ocenę oddziaływania inwestycji na ten element środowiska. W sprawie brak było również szczegółowych danych dotyczących planowanego przedsięwzięcia, które pozwalałyby wystarczająco ocenić jego oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego nie przeprowadzono również po raz kolejny niektórych elementów postępowania, po uzupełnieniu dokumentacji przez inwestora (m.in. konsultacji społecznych). Ponadto pomimo wejścia w życie nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), należy stosować poprzednie rozporządzenie, co wynika z § 4 tego aktu. W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie Towarzystwo Ochrony Środowiska "Las" zarzuciło naruszenie art. 79 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwana dalej ustawą z dnia 3 października 2008 r.) oraz art. 8, 9, 10 § 1 w związku. z art. 49 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja nie została obwieszczona stronom na stronie internetowej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz na stronach niektórych urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg drogi. Skarżący twierdzi, że strona Biuletynu Informacji Publicznej należąca do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska staje się zwyczajowo przyjętym w danej miejscowości sposobem publicznego ogłaszania. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że pełnomocnik inwestora na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 19 maja 2011 r. złożył oświadczenie, że wniosek inwestora w przedmiotowej sprawie został cofnięty. Ponieważ brak było jednak dowodu potwierdzającego powyższe twierdzenie, Sąd nie był władny do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania sądowego. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie nie możliwym było przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów stosownie do art. 136 k.p.a. Podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bardzo obszernie i szczegółowo wykazano jakich błędów dopuścił się organ I instancji w toku prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto w ocenie Sądu udostępnianie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organu właściwego w sprawie stanowi jeden ze sposobów podania przez właściwy organ informacji do publicznej wiadomości. Do publicznej zaś wiadomości wymagane jest podanie informacji o wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i o możliwościach zapoznania się z jej treścią, jak również z dokumentacją sprawy. Z powyższych przepisów wynika, że tylko na organie właściwym w sprawie spoczywa obowiązek udostępniania społeczeństwu informacji o wydanej decyzji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Takim organem w niniejszej sprawie jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wobec powyższego żądanie, aby informacja została zamieszczona także na stronach organu I instancji nie znajduje uzasadnienia w przepisach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D.B. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ograniczając się do stwierdzenia, że dostrzeżone przez niego uchybienia uzasadniają konieczność "powtórzenia postępowania w znacznej części" dostatecznie wykazał przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. i zasadnie wydał decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji, podczas gdy zgodnie z art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. uzasadnienie decyzji kasacyjnej nie może ograniczać się do powtórzenia treści art. 138 § 2 k.p.a., ale powinno zawierać wskazanie konkretnych przyczyn uniemożliwiających uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Z tych względów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący rażącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł dokonując kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że Sąd I instancji słusznie orzekł, iż w tej sprawie konieczne było wydanie tzw. decyzji kasacyjnej, co stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Ponadto w przedmiotowej sprawie decyzja kasacyjna została wydana przez organ odwoławczy z uwagi na uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji, stąd postępowanie wyjaśniające powinno w całości lub znacznej części zostać ponownie przeprowadzone. Istota takiego unormowania ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, w jakim zakresie organ pierwszej instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe oraz wskazać okoliczności uniemożliwiające jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, Lex nr 746056). Po drugie, należy stwierdzić, że wbrew stwierdzeniom strony skarżącej art. 136 k.p.a. reguluje tylko ten zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, który określony jest jako "uzupełniający" wobec całości ustaleń faktycznych. Oznacza to, że nie może być ten przepis stosowany jeżeli zachodzi konieczność prowadzenia określonych istotnych czynności w tym postępowaniu od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, zaś postępowanie dowodowe, także w świetle oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, co należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te ostatnie samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, lecz są także składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania. Dlatego też tylko uzupełniające w stosunku do całości postępowania dowodowego środki dowodowe mogą być przeprowadzone w ramach zastosowania art. 136 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 101/09, Lex nr 597094). W realiach przedmiotowej sprawy są to istotne uchybienia dotyczące ustalenia stanu faktycznego, którego nie może przeprowadzić samodzielnie organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a.: takie jak: – konieczność rozważenia przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w tej sprawie; – brak prawidłowej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000; – brak oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, a w szczególności na obszary ochronne nieobjęte siecią Natura 2000; – brak nawet po uzupełnieniu materiału dowodowego przez inwestora prawidłowego udziału społeczeństwa w tym postępowaniu, w tym ponownej prawnej możliwości składania uwag i wniosków. Dlatego też, Sąd I instancji słusznie podkreślił, że w tej sprawie organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 136 k.p.a. lecz prawidłowo powołał art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto ubocznie należy podkreślić, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji na s. 1 uzasadnienia, omyłkowo stwierdził, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania D.B. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2010 r., podczas gdy w istocie uchylił decyzję organu I instancji, co wynika także z dalszej części uzasadnienia wyroku sądu I instancji. Jednak powyższe uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z braku usprawiedliwionych podstaw oddalił skargę kasacyjną.