I SA/Wa 1090/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. R. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. R. i M. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] w części orzekającej o pozostawaniu nadal własnością dotychczasowego właściciela działek nr [...] oraz w części orzekającej o tym, że granice działki mogą ulec zmianie po zatwierdzeniu planu szczegółowego osiedla [...], a w pozostałym zakresie odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z uzasadnienia powyższej decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 r. wynika, że Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...], stanowiącej w ewidencji gruntów działkę nr [...] w obrębie [...] na projektowane działki o numerach ewidencyjnych: [...] przeznaczone pod [...], oraz działki o numerach ewidencyjnych: [...] przeznaczone pod [...] i pozostające nadal własnością dotychczasowego właściciela ze służebnością przejścia i przejazdu do wszystkich działek powstałych w wyniku podziału. Równocześnie, w decyzji tej organ wskazał, że granice działki mogą ulec zmianie po zatwierdzeniu planu szczegółowego osiedla [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wystąpili H. R. i M. R. Samorządowe KoIegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] stwierdziło nieważność opisanej decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. Następnie, na skutek wniosku J. M. i M. B., D. R., E. M., W. i R. J. oraz E. i K. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i orzekło o nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych: [...], oraz w części, w której orzeczono, że granice działki mogą ulec zmianie po zatwierdzeniu planu szczegółowego osiedla [...] - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. Wskazana decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2002 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2004 r. sygn. akt I SA 30/03 uchylił zaskarżoną decyzję jak również decyzję organu z dnia [...] listopada 2001 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd zauważył, że nie wszystkie podmioty mające przymiot strony brały udział w postępowaniu nadzorczym. W dniu [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. w części orzekającą o pozostawaniu nadal własnością dotychczasowego właściciela działek nr [...] oraz w części orzekającej o tym, że granice działki mogą ulec zmianie po zatwierdzeniu planu szczegółowego osiedla [...] - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - a w pozostałym zakresie odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2008 r. złożyli H. R. i M. R. Kwestionowanej decyzji zarzucili niewyjaśnienie, w jakiej części, tj. w odniesieniu do której z wydzielonych działek decyzja ta stwierdza nieważność decyzji z dnia grudnia 1992 r. Odnosząc się do niniejszego wniosku Kolegium zaznaczyło, że przedmiotem rozważań o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej może być jedynie ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Stąd też organ rozpoznający sprawę musi ograniczyć się jedynie do zbadania prawidłowości przedmiotowej decyzji w kontekście cytowanego przepisu w zestawieniu z odnośnym obowiązującym w tym zakresie przepisem prawa materialnego. Instytucja stwierdzenia nieważności (stosowana tylko do decyzji ostatecznych) stanowi bowiem wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych i nie można wychodzić poza ramy określone przez ustawodawcę w przepisach kpa. Zatem zakres przedmiotowy tego unormowania wyznacza granice rozpoznania wniosku strony. Mając powyższe na uwadze Kolegium zaznaczyło, iż opisana decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. wydana została na mocy art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) i zatwierdzała projekt podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...], stanowiącej w ewidencji gruntów działkę nr [...] w obrębie [...] na projektowane działki numerach ewidencyjnych: [...] przeznaczone pod [...], oraz działki o numerach ewidencyjnych: [...] przeznaczone pod [...] i pozostające nadal własnością dotychczasowego właściciela ze służebnością przejścia i przejazdu do wszystkich działek powstałych w wyniku podziału, a która to decyzja jednocześnie wskazała, że granice działki mogą ulec zmianie po zatwierdzeniu planu szczegółowego osiedla [...]. Przy czym w decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2008 r. wyraźnie wskazano, iż stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. dotyczy tej jej części, która orzeka o pozostawaniu działek o numerach ewidencyjnych [...] własnością dotychczasowego właściciela oraz tej części która orzeka o tym, że granice działki mogą ulec zmianie po zatwierdzeniu planu szczegółowego osiedla [...]. Zatem w zakresie tym nie można mówić o niejasności rozstrzygnięcia organu z dnia [...] grudnia 2008 r. Jednocześnie Kolegium, ponownie rozpatrując sprawę, doszło do przekonania, że organ administracji publicznej nie może orzekać co do kwestii własności nieruchomości w decyzji podziałowej. W przepisach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brak bowiem podstawy prawnej do takiego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Kolegium prawidłowo wskazało, iż organ administracji wydający decyzję z dnia [...] grudnia 1992 r. mógł jedynie określić, które działki zostają wyznaczone pod budowę [...] w rozumieniu art. 10 ust. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zamieszczenie w decyzji podziałowej zastrzeżenia o pozostawaniu nadal własnością dotychczasowego właściciela działek nr [...] oraz tego, że granice działki mogą ulec zmianie po zatwierdzeniu planu szczegółowego osiedla [...], wykracza więc poza zakres dopuszczalnego prawem rozstrzygnięcia administracyjnej sprawy podziału nieruchomości. Zatem decyzja ta w tym zakresie rażąco narusza prawo, tj. art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przy czym organ nadzorczy nie znalazł w ocenianej decyzji podziałowej innych wad mających charakter wad kwalifikowanych, co powoduje iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w całości bądź w części innej niż ta która została orzeczona w decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2008 r. '<-.. Mając na uwadze wskazane okoliczności w Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], utrzymało w Mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], uznając ją za prawidłową. Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. R., wnosząc o jej uchylenie w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. skarżący wyjaśnił, że powziął wiadomość o śmierci uczestnika postępowania R. J., która nastąpiła w dniu [...] lutego 2008 r. W dniu 17 grudnia 2010 r. do tutejszego Sądu wpłynął odpis skrócony aktu zgonu R. J., z którego wynika, iż zmarł on w w/w dacie wskazanej przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, ponieważ obarczone są one wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prowadziło bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania zarówno decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. jak i decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 1 kpa bądź art. 105 kpa, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II S.A. 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 sierpnia 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że organ skierował zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. do zmarłego w dniu [...] lutego 2008 r. R. J., którego okoliczność śmierci nie była prawdopodobnie znana organowi w dacie wydawania tych decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu oraz rozstrzygnięcie je poprzedzające skierowane zostały do osoby już nieżyjącej. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nieprawidłowo przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszyło przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) jak i decyzji ją poprzedzającej. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani przyznać jej w określonej wysokości odszkodowania, ani skierować do osoby zmarłej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że są one obarczone wadą nieważności. Skierowane zostały bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę organ przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa oraz postawione przez skarżącego zarzuty, organ rozpozna ponownie wniosek H. R. i M. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...]. Biorąc natomiast pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a także wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Mając powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.