I SA/Bd 164/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości W złożonym wniosku o umorzenie należności z tytułu składek zobowiązany powołał się na swoją trudną sytuację materialną. Wyjaśnił, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej jako taksówkarz z powodu awarii samochodu, którego naprawa okazała się nieopłacalna. Zaprzestanie działalności gospodarczej zgłosił tylko w urzędzie skarbowym. Nie dokonał natomiast wyrejestrowania w ZUS, gdyż był przekonany, że urząd skarbowy przekaże tę informację do organu. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek za okres od listopada 2000 r. do października 2003 r. w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenia zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł oraz na Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł. Organ wskazał na brak wystąpienia w przedmiotowej sprawie stanu całkowitej nieściągalności z uwagi na możliwość wdrożenia egzekucji z wynagrodzenia za pracę, bądź za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb, a tym bardziej spłacać ciążących na nim długów. Ponownie podkreślił, że istniejący na koncie dług powstał w wyniku jego niewiedzy, albowiem nie zdawał sobie sprawy, że w momencie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, nie wystarczy zgłosić ten fakt w urzędzie skarbowym, ale należy dokonać także zgłoszenia w ZUS. Dodał, że oprócz pracy w "Z." nie uzyskuje innych dochodów. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odnosząc się do aktualnej sytuacji zobowiązanego wskazał, że prowadząc samodzielnie gospodarstwo domowe, skarżący utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę w wysokości [...] zł netto. W związki z bieżącym utrzymaniem ponosi następujące koszty: czynsz – [...] zł rocznie (w przeliczeniu na miesiąc jest to [...] zł), ekwiwalent za nieprzepracowane godziny na rzecz ogrodu – [...] zł rocznie, energia elektryczna [...] zł miesięcznie, gaz [...] zł miesięcznie, wywóz szamba [...] zł miesięcznie, woda pochodzi z ujęcia własnego. Organ wskazał, że działalność prowadzona była przez stronę samodzielnie i brak jest osób trzecich mogących odpowiadać za powstałe zadłużenie. Ponadto zobowiązany prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą rozwiedzioną, nie ma na utrzymaniu żadnych członków rodziny. W systemie ratalnym reguluje posiadane wobec Funduszu Alimentacyjnego zadłużenie, miesięczna rata wynosi [...] zł, spłata ostatniej raty przypada na dzień [...] r. Rozpatrując przedstawione przez skarżącego argumenty pod kątem konkretyzacji zasadniczej przesłanki uzasadniającej umorzenie, tj. stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, w świetle art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie taki stan nie zachodzi, albowiem prowadzona jest egzekucja z wykorzystaniem środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę, istnieje też możliwość wdrożenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. Zatem w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania zarówno art. 28 ust. 3 pkt 5, jak i pkt 6 - na obecnym etapie nie można również przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia tego postępowania (brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w pkt 4a). Z dokonanej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ wywiódł, że w przedmiotowym przypadku nie konkretyzuje się również żadna z przesłanek umorzenia zawarta w treści rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365 ze zm.). Stwierdził, że niewątpliwie sytuacja życiowa, w jakiej obecnie strona się znajduje nie jest łatwa – zobowiązany prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę w wysokości około [...] zł netto, spłacając jednocześnie zadłużenie wobec Funduszu Alimentacyjnego. Wprawdzie jest to zadłużenie uprzywilejowane w dochodzeniu przed należnościami z tytułu składek, organ jednak zauważył, że jego spłata zakończy się za dwadzieścia miesięcy, przez co uwolnione zostaną środki pieniężne w wysokości [...] zł. Z uwagi na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek umorzenie ich jest rozwiązaniem o charakterze wyjątkowym, bowiem terminowe opłacanie składek należy do obowiązków płatników. W konsekwencji, organ w przedmiotowej sprawie nie dopatrzył się znamion szczególnie trudnej sytuacji zobowiązanego, gdzie ze względu na stan zdrowia, wiek oraz znikome źródło dochodów nie jest możliwe spłacenie ciążących zobowiązań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący podniósł, że znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej. Wskazał, że jego miesięczne zarobki wynoszą ok. [...] zł, natomiast miesięczne koszty utrzymania kształtują się na poziomie ok. [...] zł. Do kosztów tych należy doliczyć koszty ogrzewania w wysokości [...] zł, ponieważ skarżący zamieszkuje na działkach również w okresie zimowym. Ponadto płaci alimenty w wysokości [...] zł miesięcznie. Po odliczeniu kosztów związanych z działką oraz opłaceniu alimentów, na utrzymanie zobowiązanemu pozostaje ok. [...] zł, które częściowo odkłada na zakup węgla na opał. W związku z wszczęciem postępowania egzekucyjnego z wynagrodzenia za pracę w wysokości [...] zł, skarżący wskazał, że na życie pozostaje mu ok. [...] zł. W takiej sytuacji strona wniosła o komisyjne sprawdzenie warunków w jakich żyje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak na podstawie art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Z kolei, przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny. Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową - polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo iż brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji - taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na decyzji z dnia [...] r., oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w T. A. S., znajdują się także odciski pieczęci oraz podpisy pracowników organu: naczelnika - J. S., specjalisty – A. J. oraz starszego aprobanta B. J. Również pismo z dnia [...] r. (k. 15 akt administracyjnych) dotyczące udzielenia informacji o pobieraniu przez skarżącego świadczeń z ubezpieczenia społecznego zostało podpisane przez A. J. Ponadto, na wniosku o umorzenie zaległości składkowych z dnia [...] r., obok nieczytelnego podpisu, zamieszczono odręczny zapis "P. J." (k. 5 akt administracyjnych), co świadczy o tym że osoba ta rozpatrywała to pismo. W aktach znajduje się także postanowienie z dnia [...] r. podpisane przez J. S. (k. 18 akt administracyjnych) o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie budzi zatem wątpliwości, że A. S., A. J., jak i J. S. brały udział w wydaniu pierwszej decyzji. Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z [...] r. Decyzja ta została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w T. – B. P. Obok tego podpisu na decyzji widnieją odciski pieczęci oraz podpisy Zastępcy Dyrektora A. S., naczelnika – J. S. oraz specjalisty A. J. A. S. wydała zatem z imieniu Zakładu pierwszą decyzję oraz aprobowała rozstrzygnięcie zawarte w drugiej decyzji. A. J. natomiast podpisała trzy pisma z dnia [...] r. (k. 51, 53 i 54 akt administracyjnych), m.in. zawiadomienie o wyznaczeniu terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz przedłożenia nieuwzględnionych dokumentów. Podkreślenie również wymaga, że na wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 50 akt administracyjnych) znajdują się, obok nieczytelnych podpisów, odręczne zapisy "P. J.", "P. S.", co świadczy o tym, że osoby te zajmowały się rozpatrzeniem zasadności tego wniosku. W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brali udział ci sami pracownicy, którzy uczestniczyli w postępowaniu zakończonym pierwszą decyzją, tj. A. S., J., S. oraz A. J.. Są to zatem pracownicy, którzy na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zauważa, że gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.) należy bezwzględnie ocenić, czy zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Celem tej regulacji jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym stanowiskiem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co może nasuwać wątpliwości co do jego bezstronności oraz obiektywizmu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1164/10). W związku z tym przy powtórnym rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy od udziału w postępowaniu należy wyłączyć wyżej wymienionych pracowników. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Niniejsze rozstrzygnięcie jest kontynuacją orzecznictwa WSA w Bydgoszczy – por. wyrok z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Bd 34/11, wyrok z dnia wyrok z dnia 5 kwietnia 2011 r., I SA/Bd 53/11. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.