I OSK 1898/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 795/11 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 12 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 795/11 w ten sposób że w miejsce daty i numeru decyzji Prezesa Najwyższej Izby Kontroli zamiast 30 września 2009 r. nr [...] wpisuje 12 listopada 2009 r. nr [...]; 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3. zasądza od Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na rzecz Andrzeja Zagoździńskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 795/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] września 2009 r. nr [...]w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prezes Najwyższej Izby Kontroli, działając na podstawie art. 93 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 z późn. zm.), w dniu [...] września 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą rozwiązał z A. Z stosunek pracy z dniem 31 stycznia 2010 r. z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Organ określił, że bieg wypowiedzenia rozpoczyna się z dniem 1 listopada 2009 r. i kończy z dniem 31 stycznia 2010 r. Prezes Najwyższej Izby Kontroli w uzasadnieniu decyzji podał, iż zgodnie z art. 93 ust. 2 pkt 1 powyżej określonej ustawy, Prezes Najwyższej Izby Kontroli może rozwiązać z pracownikiem mianowanym stosunek pracy za wypowiedzeniem w razie osiągnięcia wieku i stażu pracy, wymaganych do nabycia prawa do emerytury na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ wskazał, iż ww. ukończył 65 lat życia i posiada ponad 44 - letni staż pracy, zatem spełnia warunki określone w art. 27 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227). Jednocześnie organ stwierdził, że prowadzenie kontroli w nowych obszarach w coraz większym stopniu mających charakter finansowo – księgowy, wymusza zmianę profilu zatrudniania pracowników i prowadzenie aktywnej polityki kadrowej. Oznacza to m.in. konieczność zatrudniania nowych pracowników posiadających bieżącą wiedzę w tym zakresie i doświadczenie zawodowe. Prezes Najwyższej Izby Kontroli, po rozpoznaniu wniosku A. Z o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] listopada 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż utrzymuje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdził, iż musi mieć zapewnioną możliwość doboru kadry pracowniczej, stosownie do potrzeb i wymagań związanych z jak najlepszym funkcjonowaniem kontroli państwowej. Decyzja Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] listopada 2009 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. Z do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący we wniesionej skardze zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. Zdaniem skarżącego, dokonana przez organ wykładnia tego przepisu jest niezgodna z uchwałą siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II PZP 13/08, według której osiągnięcie wieku emerytalnego i nabycia prawa do emerytury nie może stanowić wyłącznie przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę. Ponadto skarżący zarzucił, że organ naruszył art. 30 § 4 Kodeksu pracy. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Sądu Najwyższego, pracodawca ma obowiązek wskazania przyczyny konkretnej i rzeczywistej, wskazanie przyczyny nierzeczywistej jest równoznaczne z brakiem przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę, co stanowi naruszenie dyspozycji powyżej określonego artykułu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, jako naruszających prawo i uznanie wypowiedzenia mu stosunku pracy za bezskuteczne, przywrócenie go do pracy z zasądzeniem wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się również do zarzutów podniesionych w skardze, odmawiając im zasadności. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że w art. 93 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 z późn. zm.), ustawodawca określił przesłanki wypowiedzenia stosunku służbowego mianowanemu pracownikowi Najwyższej Izby Kontroli. Przesłanki te mogą mieć charakter obligatoryjny (ust. 1) lub fakultatywny (ust. 2). Materialnoprawną podstawę decyzji o rozwiązaniu ze skarżącym stosunku pracy stanowił art. 93 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowi, że stosunek pracy z pracownikiem mianowanym można rozwiązać za wypowiedzeniem w razie osiągnięcia wieku i stażu pracy, wymaganych do nabycia prawa do emerytury na podstawie przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników, a według ustępu 3, okres wypowiedzenia stosunku pracy z pracownikiem mianowanym wynosi 3 miesiące i kończy się ostatniego dnia miesiąca kalendarzowego. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że przesłanki z powyższego przepisu zaistniały. Przepis, na podstawie którego rozwiązano ze skarżącym stosunek pracy ma charakter fakultatywny, co oznacza, że decyzje wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy, jednak nie mogą one mieć cech dowolności. Organ działając w ramach uznania administracyjnego zobowiązany jest do wszechstronnego zbadania sprawy, a w szczególności do przeprowadzenia postępowania zgodnie z dyspozycją art. 7 i 9 Kpa oraz zebrania, rozpatrzenia, oceny całego materiału dowodowego, stosownie do dyspozycji art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a swoje rozstrzygnięcie powinien zawrzeć w uzasadnieniu odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję powyższym wymaganiom nie uchybił, a zaskarżona decyzja mieści się w granicach zakreślonych w art. 93 ust. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, w ocenie Sądu I instancji są one niezasadne. Sąd w pełni podzielił argumentacje organu, przedstawioną w odpowiedzi na skargę. Zakreślone przez ustawodawcę granice regulacji prawnej, nie dają Sądowi podstaw do stwierdzenia, że decyzja stwierdzająca, iż skarżący nie podoła obowiązkom służbowym, zakreślonym nowymi zadaniami Najwyższej Izby Kontroli, które wymagają zmiany profilu pracowników, jest niezgodna z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Z, zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie w ten sposób, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi skarżącego z dnia [...] grudnia 2009, i nie uchylił decyzji Prezesa Najwyższej izby Kontroli z dnia [...] listopada 2009, utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] września 2009 r., mimo iż decyzja Prezesa NIK [...] została wydana z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. Naruszenie art. 6 kpa przez organ polegało na wydaniu przez niego decyzji nie mającej oparcia w przepisach prawa materialnego, tj. rozwiązującej stosunek pracy skarżącego mimo braku podstaw materialnoprawnych do wydania takiej decyzji. Naruszenie art. 7 kpa przez organ polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu faktycznym sprawy, poprzez brak dogłębnej analizy stanu faktycznego, odniesienia się do argumentów i uwag skarżącego, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnikliwego rozważenia przepisów prawa oraz dokonania ich prawidłowej interpretacji. Naruszenie art. 77 § 1 kpa polegało na przeprowadzeniu postępowania przez organ bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego tj. bez ustalenia i wskazania okoliczności- uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym. Naruszenie art. 107 § 3 polegało natomiast na braku dogłębnego i przekonującego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji, przez co uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji należy uznać za niewystarczające i w znacznym stopniu utrudniające jej kontrolę, co w niniejszej sprawie ma znaczenie tym istotniejsze, że przedmiotowa decyzja miała charakter uznaniowy i tylko z jej uzasadnienia można wnioskować o pozostaniu organu w granicach tej uznaniowości, 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie w ten sposób, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi skarżącego z dnia [...] grudnia 2009, i nie uchylił decyzji Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] listopada 2009 (sygn. [...]), utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] września 2009 r. (sygn.[...]), która została wydana z zastosowaniem błędnej interpretacji art. 93 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994r. o Najwyższej Izbie Kontroli, poprzez uznanie, że wymienione w tym przepisie fakultatywne przesłanki rozwiązania stosunku pracy tj. osiągnięcie wieku i stażu pracy wymaganego do nabycia prawa do emerytury przez mianowanego pracownika NIK, są przesłankami wystarczającymi do rozwiązania takiego stosunku, podczas gdy rozwiązanie stosunku pracy z takim pracownikiem wymaga, poza spełnieniem tychże przesłanek, wskazania innych konkretnych przyczyn, dotyczących pracownika w sposób zindywidualizowany, a uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy z tym pracownikiem, 3) art. 190 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób niewystarczający zastosował się do wskazówek i wytycznych, zawartych w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2011 (I OSK 1528/10), tj. nie dokonał analizy argumentacji Organu w zakresie wskazanych przez niego przesłanek rozwiązania stosunku pracy, a zaledwie wskazał, że z tą argumentacją się zgadza; jak również nie zbadał, czy rozwiązanie stosunku pracy z takich przyczyn, jakie wskazano w sprawie skarżącego było stałą praktyką organu, czy też stanowiło wyjątek, co ma podstawowe znaczenie dla oceny, czy Organ nie przekroczył granicy uznaniowości, ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do tego, czy zaskarżone decyzje zawierają przedstawienie i wyjaśnienie ww. aspektów sprawy, 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie w ten sposób, iż uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymaganiom stawianym przez ten przepis tj. brak w nim dostatecznego, logicznego przedstawienia wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia skarżącemu zrozumienie stanowiska Sądu i jego toku rozumowania. W uzasadnieniu znajdują się liczne dosłowne przytoczenia brzmienia przepisów k.p.a. oraz P.p.s.a., jak również ogólne stwierdzenia o słuszności stanowiska organu, brak natomiast argumentacji prawnej, do której można byłoby odnieść się w skardze kasacyjnej, brak także odniesienia się do wskazówek i wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2011 r., 5) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i oddalenie na jego podstawie skargi pomimo opisanych powyżej naruszeń przepisów postępowania dokonanych przez Organ, które uzasadniały uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy w postaci zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 oraz art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa. Ma rację skarżący kasacyjnie, że Sąd i instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2011r. sygn. I OSK 1528/10, czego dowodem jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku, z treści którego nie wynika nawet, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekał już w sprawie. We wspomnianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. wiążący Sąd I instancji pogląd, zgodnie z którym "w ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd zbada legalność obu decyzji Prezesa Najwyższej Izby Kontroli i oceni czy mimo tego, iż ich uzasadnienia są w istocie bardzo syntetyczne, to miało to wpływ i jaki na rozstrzygnięcie. Ocenie tej powinna zostać poddana argumentacja organu co do przesłanek rozwiązania stosunku pracy, a także czy rozwiązywanie stosunku pracy z przyczyn jakie miało miejsce w sprawie A. Z jest praktyką w Najwyższej Izbie, czy też są to sytuacje wyjątkowe i czy zaskarżone decyzje wyjaśniają te wszystkie aspekty. Takie rozpoznanie skargi pozwoli dopiero na stwierdzenie, czy zaskarżone decyzje mieszczą się w granicach uznania administracyjnego." Należy przypomnieć, że jednym z powodów uwzględnienia skargi kasacyjnej w sprawie I OSK 1528/10 było odniesienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2010r. sygn. II SA/Wa 99/10 do decyzji organu I instancji i jej uchylenie, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa. W poddanym obecnie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku w dalszym ciągu przedmiotem skargi Sąd I instancji czyni decyzję z dnia [...] września 2009r., podczas gdy skarga dotyczyła decyzji z dnia [...] listopada 2009r. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2011r. sygn. I OSK 1528/10. Sąd I instancji nie odpowiedział na pytanie, czy lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji miała, a jeżeli tak to jaki wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd ponownie rozpoznając sprawę nie poddał ocenie argumentacji organu, nie skontrolował czy rozwiązanie stosunku pracy z uwagi na osiągniecie wieku emerytalnego przez pracownika mianowanego jest powszechnie stosowaną praktyką w NIK, czy też są to sytuacje wyjątkowe. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wprawdzie wskazuje na wymogi jakie muszą być spełnione przy podejmowaniu decyzji uznaniowych, nie potwierdza jednak że Sąd I instancji skontrolował, czy w rozpoznawanej sprawie wymogi te zostały spełnione. Samo ograniczenie się do stwierdzenia przez Sąd, że organ nie uchybił warunkom stawianym decyzjom uznaniowym, bez poprzedzenia tego wniosku rozważaniami poprzedzającymi jego postawienie, świadczy o tym iż kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji dokonana została pobieżnie i niestarannie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wywiązał się w sposób należyty z obowiązku określonego w art. 141 § 4 Ppsa. Stan sprawy nie został przedstawiony właściwie ( brak informacji o wyroku NSA z dnia 8 marca 2011r. i o zawartych w nim wytycznych ). Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi . Nie jest bowiem dopuszczalne powołanie się w tej mierze na argumentację organu, zawartą w uzasadnieniu decyzji. Odniesienie się do zarzutów skargi wymaga wypowiedzenia się przez Sąd I instancji w kwestii trafności lub nie każdego z zarzutów skargi, w przeciwnym razie kontrola Sądu staje się iluzoryczna. Zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie Sądu I instancji, że zakreślone granice regulacji zawartej w art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994r. o Najwyższej Izbie kontroli ( Dz. U. Nr. 231, poz. 1701 ze zm. z 2007r ) determinują ocenę w zakresie zdolności skarżącego do dalszej pracy. Zdolność do pracy jest kategorią faktyczną, a nie prawną i nie stanowi przesłanki wypowiedzenia stosunku pracy w rozumieniu art. 93 ust. 2 pkt. 1 ustawy o NIK. Mając na uwadze przestawione nieprawidłowości za przedwczesne należy uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Ostateczna ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga bowiem wykonania wytycznych NSA oraz sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób umożliwiający kontrolę kasacyjną. Elementów tych zabrakło w rozpoznawanej sprawie, co na podstawie art. 185 § 1 Ppsa skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania orzeczono na postawie art.203 pkt. 1 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr.163, poz. 1349 ze zm. ).